Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 543/19

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 239/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: skarżąca spółka) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty M. z [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego "[...]" o mocy do 40 kW oraz urządzeń odłówki jako przepławki dla ryb, na terenie działki nr [...] w m. S., gm. M.
2. 2. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
3. I. prawa materialnego:
4. 1) art. 123 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.; zwanej dalej: Pw) poprzez błędną wykładnię tej regulacji prawnej i niewłaściwe jej zastosowanie, polegające na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że skarżącej spółce nie przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego względem zamierzonego korzystania z wód przez E.C. z uwagi na to, iż przedsięwzięcie planowane przez spółkę nie jest nakierunkowane na poprawę stosunków biologicznych w środowisku wodnym, podczas gdy art. 123 ust. 1 Pw dla uznania danego przedsięwzięcia za to, któremu przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego nie wymaga, aby przedsięwzięcie było ukierunkowane na poprawę stosunków biologicznych w środowisku wodnym, lecz jedynie aby przyczyniało się do poprawy takowych stosunków i jeśli ten parametr wnioskowane pozwolenie wodnoprawne spełnia, przysługuje mu pierwszeństwo w jego uzyskaniu względem pozwolenia wodnoprawnego, które do poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym się nie przyczynia i tym samym Sąd I instancji dokonując prawidłowej wykładni art. 123 ust. 1 Pw nie powinien przyjąć, że przedsięwzięciu ukierunkowanemu na poprawę stosunków biologicznych w środowisku wodnym przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego i stosując tę regulację prawną winien przyjąć, że skarżącej spółce przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego względem pozwolenia wodnoprawnego, o które ubiega się E. C., a tym samym zaskarżoną decyzję winien uchylić,
5. 2) art. 123 ust. 1 Pw poprzez niewłaściwe zastosowanie tej regulacji prawnej, polegające na nieuwzględnieniu, że skarżącej spółce przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego względem pozwolenia wodnoprawnego, o które ubiega się E. C., podczas gdy przedsięwzięcie planowane przez spółkę przyczyni się do poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym co wynika z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2014 r., w odróżnieniu od zamierzonego sposobu korzystania z wód rzeki P. przez wnioskodawczynię w sytuacji gdy na hydrowęźle S. nie ma dotychczas przepławki dla ryb pozwalającej na migrację ryb dwuśrodowiskowych, a przedsięwzięcie planowane przez spółkę gwarantuje powstanie urządzenia, które umożliwi migrację takich organizmów, przyczyniając się tym samym do rozwoju ich populacji; w związku z tym Sąd I instancji stosując art. 123 ust. 1 Pw winien stwierdzić, że skarżącej spółce przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego względem pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] grudnia 2017 r. i zaskarżoną decyzję uchylić,
6. 3) art. 123 ust. 1 i ust. 1a Pw poprzez niewłaściwe zastosowanie tych regulacji prawnych, a polegające na przyjęciu że rozstrzygnięcie kolizji interesu skarżącej spółki wymaga ustalenia właściciela urządzenia wodnego koniecznego do realizacji pozwolenia wodnoprawnego i stwierdzeniu, że E. C. przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na to, że jest ona właścicielem jazu zlokalizowanego na działce gruntu numer [...], podczas gdy ta okoliczność w żaden sposób nie rozstrzyga kolizji pierwszeństwa w uzyskaniu pozwolenia przez wnioskodawczynię albo przez M. sp. z o.o. albowiem urządzeniem wodnym objętym wnioskowanym przez spółkę pozwoleniem wodnoprawym jest odłówka wraz z upustem dennym zlokalizowana na działce numer [...], której właścicielem jest spółka i w związku z tym jaz młyński zlokalizowany na działce [...] jest całkowicie obojętny jeśli chodzi o możliwość korzystania z urządzenia będącego własnością spółki i fakt, że E. C. jest właścicielem tego urządzenia wodnego (jazu) nie ma żadnego znaczenia jeśli chodzi o rozstrzygnięcie kwestii pierwszeństwa w uzyskaniu przez strony pozwoleń wodnoprawnych - stosując prawidłowo wskazane wyżej regulacje Sąd winien przyjąć, iż z uwagi na fakt, że spółka jest właścicielem urządzenia wodnego odłówki wraz z upustem dennym nie jest możliwe ustalenie pierwszeństwa w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego przez M. sp. z o.o. albo przez E. C. na podstawie art. 123 ust. 1a Pw;
7. II. przepisów postępowania:
8. 1) art. 153 i art. 170 ustawy z 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) poprzez mylne zastosowanie tych regulacji prawnych co do rozstrzygnięcia kwestii pierwszeństwa w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na gruncie regulacji art. 123 ust. 1 Pw, a polegające na przyjęciu, że kwestia konkurencyjności wykluczających się działalności E. C. i M. sp. z o.o. była już przedmiotem rozstrzygnięć sądowoadmonistracyjnych to jest w wyrokach z 27 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 201/16, z 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Po 281/17, a także z 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 638/17 i na tej podstawie przyjęcie, że E. C. przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy w żadnym z tym orzeczeń nie ma oceny prawnej i wskazań Sądu co do rozstrzygnięcia kwestii pierwszeństwa w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na gruncie regulacji art. 123 ust. 1 Pw z uwagi na przesłankę "przyczynienia się do prawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym", przesłanka ta nie była przedmiotem analizy Dyrektora RZGW w Poznaniu (i organu I instancji) przy wydaniu decyzji rozpatrywanych w sprawach II SA/Po 201/16 i II SA/Po 281/17, wyartykułowana została przez spółkę już po wydaniu wyroków w tych sprawach i nie mogła w związku z tym być i nie była przedmiotem oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zwłaszcza, że Sąd ten z uwagi na brak tego dokumentu w aktach sprawy na etapie wydawania wyroków II SA/Po 201/16 i 281/17 nie odnosił się do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 29 września 2014 r. mającego kluczowe znaczenie jeśli chodzi o zastosowanie art. 123 ust. 1 Pw, natomiast w prawomocnym wyroku II SA/Po 638/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Dyrektora RZGW w Poznaniu (w tym regulacji art. 123 ust. 1 Pw poprzez nieuwzględnienie kwestii pierwszeństwa przysługującego spółce w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na przyczynienie się projektowanego sposobu korzystania z wód do poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym) nie może się odnieść z uwagi na wady postępowania dowodowego, a tym samym zbyt pochopnie Sąd I instancji przyjął, że kwestia pierwszeństwa w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego została już wcześniej w prawomocnych wyrokach przesądzona, podczas gdy tak nie jest i być nie mogło, przy czym uchybienie to ma o tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że gdyby Sąd I instancji tego uchybienia się nie dopuścił, to nie dokonałby mylnego założenia, że E. C. przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego, która to przesłanka ma fundamentalne znaczenie jeśli chodzi o wynik postępowań w sprawach dotyczących wnioskowanych przez strony pozwoleń wodnoprawnych,
9. 2) art. 3 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: Kpa) i art. 32 Konstytucji RP przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i skargę oddalił, mimo że ewidentnym jest, że organ celowo zwlekał z wydaniem decyzji w sprawie odwołania spółki, którego rozpatrzenie przed datą [...] grudnia 2017 r. skutkować mogło uwzględnieniem odwołania spółki i wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, gdyż w tym czasie nie było ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego E.C. po to aby sprawę jej pozwolenia wodnoprawnego załatwić wcześniej i aby w dacie rozpatrzenia sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego spółce MEW, dysponować argumentacją, iż stan zasobów wodnych na hydrowęźle Skoki nie wystarcza na wydanie pozwolenia wodnoprawnego spółce przy równoczesnym zaaprobowaniu zaniechań organu w wyjaśnieniu czy skarżącej spółce przysługuje pierwszeństwo do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego względem wnioskodawczym z uwagi na treść art. 123 ust. 1 Pw i przesłankę przyczynienia się do poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym, w tym w ogóle nie wyjaśniono w toku prowadzonego postępowania czy sam fakt wykonania nieistniejącej dotychczas przepławki dla ryb na hydrowęźle S. przyczyni się do poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym przy czym ta okoliczność i uchybienie Sądu I instancji co do oceny sposobu procedowania organu ma o tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że gdyby Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli decyzji Dyrektora RZGW w Poznaniu z [...] grudnia 2017 r., to decyzja ta z przyczyny charakteru wad prowadzonego nieobiektywnie postępowania i w konsekwencji rozstrzygnięcia winna zostać przez Sąd uchylona, a tym samym niewątpliwie uchybienie Sądu I instancji ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor rozwinął postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

3.1 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

1. 3.2. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 Ppsa, skutkujące nieważnością postępowania sądowego, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

1. 3.3. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ta okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. sygn. 3499/18 oddalił skargę kasacyjną skarżącej spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 166/18. Skutkiem tego wyroku w obrocie prawnym istnieje prawomocna i ostateczna decyzja Dyrektora RZGW w Poznaniu z [...] grudnia 2017 r. nr [...] udzielająca E. C. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego - jazu na rzece P. w m. S., gmina M. w km 6+400, piętrzenie wód rzeki P. na jazie młyńskim o współrzędnych geograficznych, korzystanie z wód rzeki P. w km 6+400 do celów energetycznych w m. S., gmina M., co w sposób fundamentalny wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

1. 3.4. W powołanym wyroku z 30 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że kwestie związane z konkurencyjnością wniosków o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych złożonych przez skarżąca spółkę i E. C., zostały już rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 maja 2016 r., sygn. II SA/Po 201/16. Skarżąca spółka w skardze kasacyjnej zauważa, że argumentacja związana z poprawą stosunków biologicznych w środowisku wodnym przez przedsięwzięcie planowane przez spółkę, uwzględniające budowę przepławki dla ryb, nie była przedmiotem analizy ani organów, ani też Sądów orzekających w sprawach II SA/Po 201/16 i II SA/Po 281/17. Odnosząc się do tego stanowiska NSA w cytowanym wyroku stwierdził, że kwestię związaną z kolizją wniosków o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego złożonych przez skarżącą spółkę i E. C., Sąd Wojewódzki rozstrzygnął na podstawie dwóch przepisów, tj. art. 123 ust. 1 i art. 123 ust. 1a Pw przyjmując, że w stanie faktycznym sprawy o pierwszeństwie w rozpoznaniu tych wniosków decyduje norma zawarta w art. 123 ust. 1a Pw. Przy tym okoliczność planowanej przez skarżącą spółkę budowy przepławki dla ryb oraz jej korzystny wpływ na warunki środowiskowe rzeki P., była znana zarówno Dyrektorowi RZGW w P. w dacie podjęcia decyzji z [...] stycznia 2016 r., jak i Sądowi Wojewódzkiemu przeprowadzającemu sądową kontrolę tej decyzji w ww. wyroku z 27 maja 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że przyznając pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego E. C. Sąd ten nie uznał powyższych okoliczności za przesądzające dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca spółka nie skorzystała z możliwości poddania tego wyroku kontroli instancyjnej i nie zaskarżyła go skargą kasacyjną, w której mogłaby przedstawić argumentację zwalczającą ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w tym zakresie. Skoro tak się nie stało, za spóźnione uznać należy zarzuty kwestionujące stanowisko co do pierwszeństwa w rozpoznaniu wniosku E. C., wyrażone w prawomocnym wyroku z 27 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 201/16.

1. 3.5. Powołany wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. jako wiążący w niniejszej sprawie, stosownie do treści art. 170 Ppsa, przesądził zatem jednoznacznie, że nie jest możliwe udzielenie równolegle pozwoleń obu wymienionym podmiotom w żądanym przez nie zakresie oraz, że E. C. jako właścicielka jazu młyńskiego dysponuje na mocy art. 123 ust. 1a Pw pierwszeństwem w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego przed skarżąca spółką.

1. 3.6. W świetle powyższego, zarzuty naruszenia art. art. 123 ust. 1 oraz art. 123 ust. 1 i ust. 1a Pw są nieuzasadnione. Raz jeszcze podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania merytoryczna ocena argumentacji skarżącej spółki w kontekście zastosowania art. 123 ust. 1 Pw była niedopuszczalna z uwagi na treść art. 170 Ppsa oraz fakt, że kwestia konkurencyjności jej wniosku i wniosku E. C. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, została rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 27 maja 2016 r., sygn. II SA/Po 201/16. Z tych powodów nie może także zostać poddane merytorycznej kontroli instancyjnej stanowisko Sądu I instancji, że planowana przez skarżącą spółkę inwestycja nie jest "nakierunkowana" na poprawę stosunków biologicznych w środowisku. Z podanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny również zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 Ppsa.

1. 3.7. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 Kpa i art. 32 Konstytucji. Podniesiona przez skarżącą spółkę okoliczność, że organ celowo zwlekał z wydaniem decyzji w sprawie odwołania spółki, którego rozpatrzenie przed datą 21 grudnia 2017 r. tj. dniem wydania ww. pozwolenia wodnoprawnego E. C., z przyczyn podanych powyżej nie miała żadnego wpływu na wynik niniejszego postępowania. Po drugie ewentualna przewlekłość postępowania mogła być przedmiotem odrębnej skargi.
2. 3. W związku z tym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.