Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2144/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i J. P., którą zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wydaną w przedmiocie czasowego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.
Rozpoznając sprawę Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wspomnianą decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., SKO w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania M. i J. P., utrzymało w mocy decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], dotyczącą czasowego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej z części działek położonych w obrębie J., na czas budowy na terenie gminy Z. rurociągu ropy naftowej DN 800, III nitki rurociągu " Przyjaźń".
Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 121, poz. 1266) powoływanej dalej jako ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wszystkie grunty rolne podlegają wyłączeniu z produkcji rolnej w drodze decyzji. Odwołujący się są właścicielami działek o nr [...],[...] oraz [...], położonych w J. i objętych wnioskiem inwestora, przy czym działki te są zaliczone do klasy bonitacyjnej IVa, IVb i V, zaś gleby są pochodzenia mineralnego o typie "Bw" brunatne wyługowane i kwaśne.
Ponadto Rada Gminy Zakroczym nie podjęła uchwały o objęciu na jej obszarze ochroną gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ww. ustawy tj. zaliczonych do klas IV, IVa i IVb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego. Nie istnieje zatem potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej. W tej sytuacji, wobec braku przedmiotu postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu.
SKO wskazało również, iż organ pierwszej instancji, umarzając postępowanie w stosunku do działek skarżących z powodu braku przedmiotu rozstrzygnięcia, nie musiał badać praw inwestora do gruntu. Załączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżących było zbędne z punktu widzenia rozstrzygnięcia albowiem przedmiotem rozpoznania przez Kolegium była wyłącznie decyzja dotycząca wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych.
SKO stwierdziło zarazem, iż organ pierwszej instancji zasadnie orzekł o czasowym wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej z części działek, o powierzchni 0,3359 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o klasie IIIb typie gleby A (gleby bielicowe i pseudobielicowe), stanowiących część powierzchni z działek ewidencyjnych nr [...],[...], położonych w obrębie [...], gmina Z. na czas budowy na tym terenie rurociągu ropy naftowej DN 800, III nitki rurociągu "Przyjaźń" oraz o umorzeniu postępowania w stosunku do pozostałych działek, w tym działek będących własnością skarżących.
Decyzja SKO została przez M. i J. P. zakwestionowana w drodze skargi skierowanej do WSA w Warszawie, jednakże Sąd ten nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.
W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności przeprowadzona została analiza przepisu art. 105 k.p.a., w kontekście przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Przenosząc następnie swoje rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, iż zarzuty podniesione w skardze w zasadzie odnoszą się do innej, niż zaskarżona, decyzji administracyjnej i wynikają z niezrozumienia przez skarżącego treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.
WSA zauważył, iż zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IlIb, oraz użytków rolnych klas IV, lVa, lVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie, przy czym określa się w nich obowiązki związane z wyłączeniem.
Wydania decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji rolnej wymagają zatem jedynie te grunty rolne, które zostały wymienione w przytoczonej normie prawnej, a więc wnioskując a contrario - decyzji takiej nie wymagają inne grunty, niewymienione w katalogu gruntów określonych w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który zdaniem Sądu ma charakter zamknięty.
Użytki rolne stanowiące działki skarżących nie zostały objęte dyspozycją art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zatem brak jest podstaw do wydania decyzji o czasowym wyłączeniu ich z produkcji rolnej, a postępowanie wszczęte wnioskiem inwestora - jak trafnie uznały organy administracyjne - należało w tym zakresie umorzyć.
Wprawdzie w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca przewidział możliwość (art. 12 pkt 15) rozszerzenia dyspozycji art. 11 wskazując, iż rada gminy może podjąć uchwałę o objęciu na jej obszarze ochroną również gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5, zaliczonych do klas IV, IVa i IVb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego. Jednakże właściwa w sprawie rada gminy nie podjęła takiej uchwały, a więc działki skarżących nie zostały objęte ochroną, o której mowa w art. 12 pkt 15 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (przepis został z dniem 1 stycznia 2009 r. uchylony).
Za trafne Sąd uznał także stanowisko SKO w Warszawie, zgodnie z którym w postępowaniu umarzającym postępowanie w stosunku do działek skarżących z powodu braku przedmiotu rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji nie musiał badać praw inwestora do gruntu, a załączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżących było zbędne z punktu widzenia rozstrzygnięcia.
Wyrok WSA w Warszawie został w całości zaskarżony przez skarżących skargą kasacyjną. Autor tego środka odwoławczego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Orzeczeniu WSA w Warszawie zarzucono naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że grunty skarżących nie podlegają ochronie i nie stanowią gruntów zadrzewionych.
Kasator zakwestionował pogląd WSA w Warszawie, zgodnie z którym grunty skarżących mogą zostać wyłączone z produkcji rolnej bez wydawania jakiejkolwiek decyzji w tym zakresie. Zdaniem skarżących jest to niesłuszne tak w sensie prawnym, jak i w sensie związanym z dotychczasowym wykorzystaniem gruntu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, iż sporne grunty nie stanowią nieużytków, czy też ziemi ornej, jak mowa w zaskarżonej decyzji. Na gruncie rosną wieloletnie już drzewa owocowe tj. sad. Brak ochrony ww. gruntów doprowadzi do strat po stronie skarżących, bez jakichkolwiek obowiązków po stronie inwestora, który nie ma żadnego tytułu prawnego do gruntu skarżących. W skardze kasacyjnej podkreślono także, iż nie jest możliwe czasowe wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, skoro rośnie na nim sad.
Korzystając z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągów Naftowych "[...]" S.A. (dalej jako PERN) wniosło o jej odrzucenie wobec niespełnienia przez ten środek odwoławczy przewidzianych prawem wymogów formalnych, ewentualnie o jej oddalenie w całości.
Braków formalnych skargi kasacyjnej PERN dopatruje się w niewskazaniu którejkolwiek z przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) podstaw kasacyjnych, uzasadniających wniesienie i rozpoznanie tego środka odwoławczego. Nadto, skarga kasacyjna nie zawiera także obligatoryjnego uzasadnienia podstawy kasacyjnej.
Niezależnie od podniesionych braków formalnych skargi kasacyjnej, PERN wniosło (z ostrożności procesowej) o jej oddalenie, jako oczywiście bezzasadnej. W ocenie PERN wyrok WSA w Warszawie, tak jak decyzje organów administracyjnych są w pełni prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze bowiem pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy.
Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania, a sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez jego błędną wykładnię pozwala na merytoryczne odniesienie się przez Sąd do tego zarzutu.
Zarówno w doktrynie (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 406), jak też w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że błędna wykładnia przepisu prawa materialnego polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu - określonej normy prawnej. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy rozumieć w kontekście mylnego, odmiennego od założenia ustawodawcy rozumienia treści przepisu.
Zgodnie z art. 11 ust 1. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 r., Nr 121, poz. 1266) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem.
Mając na uwadze treść przepisu objętego zarzutem sformułowanym w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb wyraźnie wskazanych w tym przepisie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi zatem materialnoprawną podstawę do wydania przez właściwy organ (starostę) decyzji administracyjnej w przedmiocie czasowego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji właściwie odczytał treść normy prawnej znajdującej się w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że trzy działki rolne objęte wnioskiem inwestora o czasowe wyłączenie z produkcji rolnej, a stanowiące jednocześnie własność Państwa M. i J. P. - tj. działki oznaczone nr [...], nr [...] oraz nr [...] położone w J., gmina Z. - należą do tzw. klasy IVa, IVb i V, przy czym są to gleby pochodzenia mineralnego. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, w drodze decyzji administracyjnej, może nastąpić w odniesieniu od gleb zaliczanych do klas I, II, III,,IIIa, IIIb, natomiast wyłączenie użytków rolnych zaliczanych do klas IV, IVa, IVb, a także V i VI odnosi się do użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego.
Słusznie zatem wskazał Sąd I instancji, że zarzuty sformułowane przez skarżących na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wynikają z niezrozumienia przez skarżących treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do podobnych konkluzji prowadzą również rozważania dotyczące błędnej wykładni przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej.
Przeniesienie bowiem ustaleń faktycznych przyjętych w wyroku Sądu I instancji na grunt przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o czasowym wyłączeniu z produkcji rolnej działek skarżących. Stąd też zasadnie przyjęto, że postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone przez organ administracji, na podstawie art. 105 k.p.a., jako bezprzedmiotowe.
Dodatkowo wypada się zgodzić z argumentacją przedstawioną na wcześniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje możliwość rozszerzenia dyspozycji art. 11 wskazując w art. 12 pkt 15 ustawy, że rada gminy może podjęć uchwałę o objęciu na jej obszarze ochroną również gruntów rolnych wymienionych art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 zaliczonych do klas IV, IVa, i IVb wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego – a więc m. in. takich działek jak należące do Państwa M. i J. P.. Działka nr [...] należy bowiem do użytków klasy IVb o pochodzeniu mineralnym, a działka nr [...] należy do użytków klasy IVa również o pochodzeniu mineralnym. W rozpatrywanej sprawie właściwa rada gminy – tj. Rada Gminy Zakroczym nie podjęła jednak w stosunku do działek skarżących takiej uchwały, a więc działki te nie zostały objęte ochroną, o jakiej mowa w art. 12 pkt 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art.184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.