Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2002r. sygn. akt II SA/Ol 939/09 oddalił skargę A. R. i M. R. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wybudowania domu letniskowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Braniewie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. umorzył na podstawie art. 105 kpa postępowanie w sprawie wybudowania przez A. i M. R. domku letniskowego na działce nr [...] nad jeziorem T. we wsi G., gmina Pieniężno. Organ wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. uchylił i stwierdził niewaźność postanowienia PINB w Braniewie z dnia [...] marca 2007 r. o przekazaniu Staroście Braniewskiemu według właściwości akt sprawy dotyczących wybudowania przedmiotowego domku letniskowego, gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 65 § 1 kpa organ przekazuje według właściwości podanie a nie sprawę. Postępowanie w sprawie spornego budynku letniskowego zostało wszczęte z urzędu. Organem właściwym do egzekucji obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego w trawle z gruntem i nierozebranego po upływie 120 dni od dnia zgłoszenia, jest organ architektoniczno-budowlany, który przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie.
W odwołaniu od tej decyzji A. i M. R. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podnieśli zarzut, iż treść zaskarżonej decyzji nie jest jasna i nie wynika z niej w jakiej sprawie toczyło się postępowanie oraz z jakich przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Organ odwoławczy w trybie art. 64 § 2 kpa wezwał M. R. do uzupełnienia odwołania przez jego własnoręczne podpisanie, w terminie 7 dni d daty doręczenia wezwania, pod rygorem uznania, że odwołującą się jest tylko A. R..
Po rozpoznaniu odwołania A. R. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie wybudowania domu letniskowego na działce nr [...] nad jeziorem T. we wsi G. przez A. i M. R.. Organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut braku precyzji sentencji zaskarżonej decyzji był zasadny i dlatego uchybienie to należało skorygować. Uchybieniem było bowiem umieszczenie w podstawie prawnej decyzji danych dotyczących numeru działki, miejsca lokalizacji inwestycji i inwestora, przez co była ona nieprecyzyjna i mogła wywoływać wątpliwości co do przedmiotu postępowania. Organ wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określono przedmiot sprawy i podano przyczyny z jakich przyczyn postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sprawa nie dotyczyła legalności wybudowania domku letniskowego, lecz legalności jego istnienia.
Inwestorzy zamiar budowy tego budynku jako obiektu tymczasowego zgłosili zgodnie z przepisami do właściwego organu ale nie rozebrali go po upływie 120 dni od jego postawienia. W tych warunkach ingerencja organu nadzoru budowlanego nie miała podstaw prawnych. Organem właściwym do egzekwowania rozbiórki zgłoszonych tymczasowych obiektów budowlanych jest organ, który przyjął skutecznie zgłoszenie zamiaru realizacji takiego obiektu, co wynika z art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał swoją niewłaściwość i umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Skardze wniesionej na powyższą decyzję A. I M. R. podnieśli zarzut naruszenia art. 64 § 2 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie mógł rozpoznać odwołania podpisanego tylko przez A. R. w sytuacji, gdy odwołanie to zostało wniesione również przez M. R.. Podpisanie odwołania tylko przez skarżącą nie wszczyna postępowania odwoławczego. Podnieśli też, iż organ do podpisania odwołania wezwał tylko M. R. oraz nie pouczył go właściwie o skutkach nieuzupełnienia braku odwołania. Zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ nie było podstaw do jego zastosowania, skoro organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji prawidłowo uznał się za niewłaściwy w sprawie, w sytuacji gdy w toku prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego postępowania legalizacyjnego ustalił, że skarżący w dniu 24 listopada 2004 r. zgłosili właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiar budowy tymczasowego domku letniskowego na okres 120 dni. Inwestorzy zatem nie dopuścili się samowoli, a organem właściwym do wykonania kompetencji przewidzianych art. 29 Prawa budowlanego jest Starosta Braniewski. Skoro organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie nie był właściwy, to prawidłowo decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. umorzył prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zbędne było uchylanie decyzji pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie naruszała ona prawa. Organ odwoławczy błędnie uznał, że w sentencji tej decyzji nie znalazły dane określające przedmiot i podmiot postępowania. Z art. 107 § 1 kpa nie wynika, że niezachowanie kolejności podania poszczególnych składników sentencji decyzji stanowi wadę decyzji, tym samym taką nieprawidłowość, która wymaga skorygowania. Podanie danych określających podmiot i strony postępowania po wskazaniu podstawy prawnej decyzji a nie po rozstrzygnięciu nie uzasadniało, zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Błąd ten w ocenie Sądu nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnia uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości lub w części.
Sąd Wojewódzki odnosząc do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 kpa wyjaśnił, iż oboje skarżący pomimo złożenia jednego pisma, to wnieśli w nim dwa odrębne odwołania. Skarżący są odrębnymi podmiotami, każdy z nich posiada odrębną legitymację procesową. Organ prawidłowo do uzupełnienia braku podpisu wezwał wyłącznie skarżącego, gdyż tylko jego odwołanie nie spełniało wymogów z art. 63 § 3 kpa. Natomiast wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków konieczne byłoby wtedy, gdyby występowała w postępowaniu jako pełnomocnik. Sąd stwierdził, iż wpradzie treść wezwania z dnia 12 sierpnia 2009 r. do uzupełnienia baków nie była dosłownym powtórzeniem treści art. 64 § 2 kpa, to nie jest to równoznaczne z brakiem pouczenia. Z pouczenia M. R., że nieuzupełnienie braku będzie skutkować rozpatrzeniem odwołania tylko A. R., wynika logiczny wniosek, że nieuzupełnienie podpisu spowoduje pozostawienie wadliwego podania bez rozpoznania.
Sąd podkreślił, iż organ rozpoznając odwołanie skarżącej, ustosunkował się również do zarzutów skarżącego, doręczył mu decyzję administracyjną, z treścią której skarżący zapoznał się, skoro wywiódł skargę do Sądu.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że organy umarzając postępowanie w sprawie wybudowania przedmiotowego domku letniskowego, zdecydowały, że nie ma podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia przez nie postępowania. Ewentualne działania związane z naruszeniem przez skarżących przepisów Prawa budowlanego mogą być prowadzone przez Starostę Braniewskiego – organ architektoniczno-budowlany.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. R. i M. R. zaskarżając go w całości.
Skargę oparto na podstawie art. 173 i 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenia przepisów postępowania:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 kpa wobec wadliwego nieuwzględnienia skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy, który zawierał braki formalne nieuzupełnienie przez stronę – inwestora A. R. i M. R.. A także wobec faktu, że wezwanie wystosowane przez organ w trybie art. 64 § 2 kpa było wadliwe, z błędnym rygorem niewykonania wezwania, które należało powtórzyć. Nadanie innego rygoru, niż ten określony w art. 64 § 2 kpa, jest wadą postępowania, gdyż wskazany rygor nie musiał być odczytany, tj. że spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Określenie, iż organ uzna " że odwołującą się jest jedynie A. R.", nie odpowiada w żadnym razie ustawowemu rygorowi "pozostawienie podania bez rozpoznania". Błędny rygor nie mógł wywrzeć skutku i czynność powinna być powtórzona. Decyzja zatem była przedwczesna, a gdyby Sąd właściwie ocenił naruszenie art. 64 § 2 kpa, a przede wszystkim prawidłowo ustalił, że stroną jest A i M R., to skarga mogła zostać uwzględniona.
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa wobec mylnego przyjęcia, że stwierdzone przez Sąd naruszenie przez organ art. 138 § 1 pkt 2 kpa, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, nie miało-zdaniem Sądu- wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.ps.a., gdy tymczasem takie naruszenie przepisom postępowania miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skoro organ drugoinstancyjny uchyla niewadliwą decyzję, to narusza normę z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ale wprost (a nawet rażąco) narusza wówczas normę z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, nakazującą organowi w takiej sytuacji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Ponadto uchylenie niewadliwej decyzji jest pogwałceniem naczelnej zasady wynikającej z art. 7 kpa (stania przez organ na straży praworządności). Wobec powyższego Sąd – zdaniem autora skargi kasacyjnej- naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami postępowania administracyjnego, bowiem wadliwie skargi nie uwzględnił w sytuacji, gdy wady organu nie tylko nie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, ale po prostu miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zamiast utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (niewadliwej) decyzji, organ dwuinstancyjny postanowił bezzasadnie ją uchylić, taka oczywiście wpływa na treść decyzji, ponieważ gdyby jej nie poczyniono osnowa decyzji byłaby oczywiście odmienna – tj. zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było utrzymanie w mocy tejże decyzji pierwszoinstancyjnej.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej uchylenia.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawię tylko w graniach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Kasator opierając się na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany z naruszeniem art. 64 § 2 kpa oparty na twierdzeniu, iż Sąd wadliwie nie uwzględnił skargi w sytuacji gdy organ odwoławczy rozpoznał odwołanie, które zawierało braki formalne nieuzupełnione przez stronę. Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, iż niepowtórznie dokładnie treści art. 64 § 2 kpa w wezwaniu M. R. do uzupełnienia braków odwołania poprzez jego podpisanie nie jest równoznaczne z brakiem pouczenia. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w wezwaniu tym organ odwoławczy pouczył M. R., że nieuzupełnienie przez niego braku formalnego będzie skutkować rozpoznaniem tylko odwołania A. R..
Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, iż z tak sformułowanego pouczenia, wynika logiczny wniosek, że niezupełnie braku podpisu przez M. R. na piśmie, w którym zarówno A. R. i M. R. wnieśli odwołania, będzie skutkowało pozostawieniem jego odwołania bez rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w świetle wskazanych powyżej okoliczności nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Prawidłowa była zatem ocena Sądu pierwszej instancji, iż w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a tylko w razie takiego stwierdzenia naruszenia prawa Sąd ten mógł uchylić zaskarżony wyrok.
Analogicznie odnieść należy się do kolejnego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa wobec mylnego przyjęcia, że stwierdzone naruszenie przez organ odwoławczy art.138 § 1 pkt 2 kpa nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem autora kasacji naruszenie takie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ odwoławczy uchylając niewadliwą decyzję nie tylko narusza normę z art. 138 § 1 pkt 2, ale wprost narusza normę art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie Sąd pierwszej instancji uznał, że błąd organu odwoławczego polegający na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w stosunku do prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie zmienił rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz jedynie dokonał korekty w brzmieniu jego sentencji.
Autor skargi kasacyjnej powołując w podstawie kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzestał wyłącznie na wskazaniu uchybień procesowych, których – jego zdaniem – dopuściły się organy administracji, lecz powinien także wykazać, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy A. R. i M. R.. Tego jednak skarga kasacyjna nie zawiera.
W tym stanie rzeczy nie ma usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.