Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 618/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę A. T. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], odmawiającą M. J. ustalenia warunków zabudowy.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 14 lipca 2010 r. M. J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] wystąpił do Prezydenta Miasta Torunia o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkalne, rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego na cele usługowe (działalność gospodarcza polegająca na tworzeniu stron internetowych) oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na funkcję ww. usług, na terenie działki nr 222/1 obr. 36, położonej przy ul. [...] w Toruniu.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Prezydent Miasta Torunia odmówił M. J. ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że zabudowa mieszkaniowa o III kondygnacjach (przy ul. [...]) nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem, nie powinna, więc wyznaczać gabarytów dla zabudowy przy ul. [...]. Podobnie, zabudowa wielorodzinna (4 kondygnacje) znajdująca się poza obszarem analizowanym nie może być wyznacznikiem gabarytów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Organ wskazał, że dla całości działki należałoby ustalić tę samą maksymalną wysokość wynikającą z analizy wysokości elewacji frontowych budynków położonych przy ul. [...], propozycja dopuszczenia, w tylnej części działki zabudowy o III kondygnacjach, z maksymalną wysokością 12 m od poziomu terenu, spotkała się z negatywną opinią właścicieli sąsiedniego terenu, dla których została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.
W decyzji tej wyznaczono maksymalną ilość kondygnacji – II kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe oraz maksymalną wysokość obiektu – 9 m. Dlatego też, organ pierwszej instancji, mając na uwadze analizę urbanistyczną ściśle wyznaczonego obszaru (50m wokół terenu objętego wnioskiem) stwierdził, iż ustalenie wysokości elewacji frontowej oraz ilości kondygnacji zgodnie z żądaniem inwestora uniemożliwia zagospodarowanie badanego w analizie terenu.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. J., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w zw. z § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie pozwala na stwierdzenie, że obszar analizowany powinien być ściśle wyznaczony i obejmować wyłącznie 50 m wokół terenu objętego wnioskiem. Przywołany przepis wyznacza jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Wątpliwości organu odwoławczego budziło również powołanie się przez organ I instancji na negatywną opinię właścicieli sąsiedniej nieruchomości, którym organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wyznaczając wysokość zabudowy na 9 m. Ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniego terenu, nie może determinować treści decyzji w niniejszej sprawie. Organ wskazał ponadto, że wyjaśnienia wymaga określenie katalogu stron, bowiem jak wynika z akt sprawy S. A., będący współwłaścicielem nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie żyje.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. T. i S. T. Zdaniem skarżących organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni literalnej art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie nadając dokonanej ocenie cech restrykcyjnych, ani też liberalnych. Zdaniem skarżących słusznie organ I instancji przyjął, że na tej samej drodze publicznej nie ma zabudowy odpowiadającej warunkom nakreślonym przez art. 61 ust.1 ustawy. Zabudowa o III kondygnacjach prowadziłaby do chaosu urbanistycznego. Nie może wydanie nowych warunków abstrahować od wcześniej wydanych warunków dla sąsiedniej nieruchomości. W takiej sytuacji zakwestionowałby organ dokonaną wcześniej przez siebie analizę. SKO nie wskazało precyzyjnie jakie okoliczności i wymogi konkretnej sprawy zostały pominięte, jakich organ I instancji dopuścił się uchybień.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż podstawą uchylenia decyzji był przepis art. 138 § 2 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podniósł, że istotne w sprawie jest, że jedna ze stron zmarła (S. A., współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości). Już ten fakt powoduje konieczność utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.
Sąd podkreślił też, że organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działach sąsiednich (rozumianych jako działki mieszczące się w szerokim sąsiedztwie, okolicy, a nie działki sąsiednie sensu stricte tj. graniczące z działką inwestora) w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, a następnie ustalić cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie z szczegółowymi warunkami, jakie tworzy w/w rozporządzenie i w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy we wskazanym zakresie. Nie znajduje w tym kontekście uzasadnienia wyznaczenie obszaru analizowanego o wielkości ca 50 m wokół działki nr 222/1 położonej przy ul. [...].
Wykładnia celowościowa wskazuje na konieczność analizy zabudowy w określonej jednostce, stanowiącej pewną całość urbanistyczną. Odległość 50 m to odległość minimalna. Ocena kontynuacji funkcji zabudowy musi obejmować większy obszar. Określenie "co najmniej jedna działka sąsiednia..." jest określeniem minimalnym. Ponadto, zdaniem Sądu, wydanie warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody sąsiadów. Na ogólnych zasadach bada się natomiast, czy zostały naruszone ich uzasadnione interesy. Bierze się pod uwagę stan zabudowy aktualnie istniejącej. Skarżący nie są pozbawieni możliwości zmiany swoich dotychczasowych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działkach sąsiednich. Wbrew poglądom skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało uchybienia jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, jakkolwiek należy się zgodzić, że wskazania te są mało konkretne. Zwróciło również uwagę na niedopuszczalne skierowanie decyzji do osoby zmarłej, co w istocie zdyskwalifikowało decyzję organu I instancji. W pozostałym zakresie ocena dowodów przeprowadzona przez organ II instancji nie narusza jej granic.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i S. T., prawidłowo reprezentowani, domagając się jego zmiany poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] marca 2011 r. i oddalenie odwołania M. J. od decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] grudnia 2011 r. Skarżący domagali się też zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 ustawy z dn. 27.03.2011 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2011 Nr 153 poz. 901), polegające na jego błędnej interpretacji i przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy,
- 2. art. 138 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] grudnia 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu w kwestii zastosowania art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest niezgodne z intencją ustawodawcy. Podkreślono, że jak wynika z ustaleń organu I instancji, przy tej samej drodze publicznej, gdzie planowana jest przez M. J. inwestycja nie ma zabudowy odpowiadającej warunkom nakreślonym przez art. 61 ust 1 ustawy. Szczególnie propozycja dopuszczenia w tylnej części działki zabudowy o III kondygnacjach z maksymalną wysokością 12 m od poziomu prowadziłaby do chaosu urbanistycznego.
Wskazano też na fakt, że organ administracyjny wydając decyzję o warunkach zabudowy dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działki nr 222/2, 174/1, 174/2 174/3 położonej przy ul. [...] dokonał restrykcyjnej oceny urbanistycznej ustalając zabudowę na II-u kondygnacyjną oraz maksymalną wysokość obiektu na 9 m. Zezwolenie na sąsiedniej nieruchomości na zabudowę o III kondygnacjach, z maksymalną wysokością obiektu na 12 m. poddawałoby pod wątpliwość jasność stosowania przez organ administracji reguł nałożonych przez art. 61 ust 1 ustawy. Nie zrozumiały jest tok rozumowania, w myśl którego wydanie nowych warunków zabudowy może abstrahować od wcześniej wydanych warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości. Na tle niniejszej sprawy organ administracji, gdyby wyraził zgodę na zabudowę o III kondygnacjach, z maksymalną wysokością obiektu na 12 m, zakwestionowałby swoją analizę dokonaną we wcześniejszej decyzji, ograniczając tym samym zaufanie obywateli do jasności kryteriów jakimi kierują się organy administracji publicznej, wydając swoje decyzje.
Za istotne skarżący kasacyjnie wskazali, że SKO uchylając decyzję nie wskazało jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ I instancji. Sytuacja taka może spowodować zbędne wydłużenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak wskazań co do ponownie prowadzonego prze organ I instancji postępowania. Tymczasem brak wskazania jakie okoliczności zostały pominięte, a tym samym jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy świadczy co najwyżej o konieczności ewentualnego uzupełnienia postępowania w niewielkim zakresie, co mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Zasadnym zatem jest twierdzenie, że organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni literalnej art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że niezasadny jest zarzut skarżących kasacyjnie co do błędnego przyjęcia przez sąd I instancji, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. 2003.80.717 ze zm.) odnośnie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd II instancji przyjął, że przedmiotem zaskarżenia są normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. mimo wskazania przez skarżących kasacyjnie na ustawę z dnia 27 marca 2011r. W istocie bowiem ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2011r. nie istnieje, wskazywana redakcja kwestionowanego przepisu odpowiada treści tej normy zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu z dnia 27 marca 2003r, sąd I instancji wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie wywiódł, iż na obecnym etapie istnieją podstawy do wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie.
Sąd za Samorządowym Kolegium Odwoławczym wskazał na wadliwości, które w jego ocenie skutkować powinny uzupełnieniem postepowania, zanim w sposób ostateczny będzie mógł zostać rozstrzygnięty wniosek o warunki zabudowy.
Zgodzić należy się z sądem I instancji, który wobec dostrzeżenia wad postępowania uznał decyzję odmawiająca wydania warunków zabudowy za przedwczesną.
Rację ma zarówno sąd I instancji jak i organ II instancji co do tego, że parametry oraz funkcję nowej zabudowy wyznacza zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym.
Za ugruntowany uznać należy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że badana winna być zabudowa na całym obszarze analizowanym, a nie tylko w zakresie objętym terenem dostępnym z tej samej drogi publicznej, bezpośrednio graniczącym.
Działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust.1pkt.1 to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.
Nie można z góry założyć, że ład przestrzenny wymaga odniesienia się do określonego zagospodarowania tylko działek graniczących a wyłącza zagospodarowanie działki odległej o kilkadziesiąt metrów. Odległość pomiędzy budynkami na działkach graniczących może być nieraz większa niż odległość pomiędzy budynkami położonymi na działkach, które do siebie nie przylegają. Celem regulacji z art. 61 ust.1 pkt.1 jest ochrona ładu przestrzennego której lepiej służy interpretacja pojęcia działki sąsiedniej, mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie, w okolicy.
Rację ma sąd i instancji, że wszelki automatyzm w tym względzie nie służy właściwie rozumianej ochronie ładu przestrzennego.
Restrykcyjna interpretacja art. 61 ust.1 pkt.1 prowadziłaby do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, nawet wówczas gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały. Taka wykładnia stałaby w sprzeczność z zasadą państwa prawa. W demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym.
Za wadliwe uznać należy także stanowisko organu I instancji, które oceniając dopuszczalność planowanej inwestycji odniósł się do postanowień wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla innego(sąsiedniego) terenu.
Przepis art. 61 ust.1 pkt.1 w sposób nie budzący wątpliwości nakazuje planowaną zabudowę odnieść do zabudowy już istniejącej, a nie dopiero planowanej mimo, że wydano co do niej decyzję o warunkach zabudowy.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez sąd i instancji, że przepis § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust.1pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. Zasada dobrego sąsiedztwa winna być interpretowana urbanistycznie, dlatego pojęcie działka sąsiednia należy interpretować szeroko jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą w każdym przypadku należy określić oddzielnie(por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., sygn.. akt. II OSK 984/11, LEX 1291986, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008r. II OSK 1533/07, LEX 488467).
Niezbędne ustalenia w tym względzie winny wynikać z materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach.
Tymczasem w niniejszej sprawie takich rozważań i ustaleń organu I instancji brak. Nie wiadomo zatem dlaczego organ I instancji za obszar tworzący pewną urbanistyczną całość uznał teren wyznaczony minimalnymi granicami obszaru analizowanego, o którym stanowi cytowany przepis rozporządzenia.
Z tych względów za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie istniały w niniejszej sprawie podstawy do zastosowania tej normy.
Niewyjaśnienie, czy ustalając granice obszaru analizowanego organ I instancji miał na względzie zasadę dobrego sąsiedztwa, a przez to nieustalenie, czy funkcje zagospodarowania oraz parametry zabudowy istniejącej wyczerpują wszystkie dostępne w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, jako wadliwość postępowania dowodowego, która nie może zostać usunięta na etapie postępowania odwoławczego pozwalała w istocie na przyjęcie za organem II instancji iż rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Dopiero poczynienie uzupełniających ustaleń i rozważań pozwoli na stwierdzenie zasadności wniosku, przy jednoczesnym uwzględnieniu wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu.
Mając na względzie powyższe na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.