Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 548/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Lu 690/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M.B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] września 2008r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpoznaniu odwołania M.B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...] o odmowie nakazania J.K. rozbiórki wybudowanej bez pozwolenia na budowę altanki o wymiarach 5,60 x 3,2 m z przybudówką 3,20 x 1,6 m na działce nr ewid. [...] przy [...] w Ś. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.). W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek o konstrukcji drewnianej z obudową z płyt pilśniowych i omurowany bloczkami z betonu komórkowego o grubości 12 cm został zrealizowany bez pozwolenia na budowę przez J. K. w latach 1971-1973, przy czym omurowania dokonano w czerwcu 2007r. Do budynku dobudowano przybudówkę o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,60 x 3,20m i wysokości 2,0 x 2,3 m w odległości 0,9 m od granicy działki.

W okresie realizacji budynku działka nr [...], na której budynek się znajduje, stanowiła teren rolny bez prawa do zabudowy, który nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Świdnika, natomiast obecny plan przewiduje w tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną różnych typów zabudowy o wysokości budynków do II kondygnacji z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu. Obecny plan dopuszcza do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem podstawowym remont zabezpieczający lub poprawiający stan sanitarny budynku bez możliwości wymiany i remontów kapitalnych w dotychczas istniejącej zabudowie niezgodnej z obecnym przeznaczeniem.

Organ ustalił na podstawie przedłożonej przez inwestora ekspertyzy, że przedmiotowy budynek – altanka położona na działce nr [...] znajduje się w dobrym stanie technicznym, został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do dalszego użytkowania.

W toku kolejnych oględzin w dniu [...] lutego 2008r. ustalono, że odległość altanki od budynku znajdującego się na sąsiedniej działce wynosi 18,75 m.

Wyjaśniając odmowę wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku organ wskazał na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, który do budynków zrealizowanych samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995r. nakazuje stosować przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.

Ustawa nie pozwalała nakazać rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego samowolnie, jeżeli budowa nie była niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał jednocześnie na utrwalone orzecznictwo sądowo- administracyjne, iż nie można mówić o takiej niezgodności, gdy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie w ogóle nie objętym planem miejscowym.

W takiej sytuacji niedopuszczalne jest więc nakazanie rozbiórki. Organ stwierdził ponadto, że przedmiotowy budynek nie naruszał obowiązujących w dacie budowy przepisów techniczno – budowlanych.

W ocenie organu, skoro warunki techniczne nie zostały naruszone, to nie ma podstaw do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974r., ponieważ budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Nie zachodzą również inne ważne przyczyny, o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy, uzasadniające rozbiórkę.

Organ odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że przedmiotowy budynek nie powoduje ograniczenia przyszłej zabudowy działki sąsiedniej, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy o warunkach technicznych umożliwiają zabudowę działki nawet w odległości 1,5 m lub bezpośrednio w granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo gdy nie jest możliwe zachowanie odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 (3 lub 4 m).

Skargę do sądu administracyjnego wniosła M. B., właścicielka działki sąsiedniej o nr [...], domagając się uchylenia decyzji obu organów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornym jest, iż przedmiotowa altanka została wybudowa bez pozwolenia na budowę w latach 1971-1973, a więc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.) tj. przed dniem 1 stycznia 1995r.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy wynika, że do skutków samowoli budowlanej zrealizowanej przed tym dniem zastosowanie mają dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.). tj. art. 37 ust. 1 i 2.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych jak również Sądu Najwyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji, gdy w czasie budowy obiektu budowlanego nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w dacie orzekania w przedmiocie nakazu rozbiórki tego obiektu taki plan istnieje i dopuszcza wykorzystywanie tego obiektu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, to orzeczenie nakazu rozbiórki tego obiektu nie jest możliwe na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu słusznie ustaliły organy administracyjne obu instancji, że w latach 1971 - 1973, kiedy wybudowano przedmiotową altankę, nie było planu miejscowego dla terenu, na którym altanka się znajduje: była ona działką rolniczą. Natomiast obecnie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Świdnika – rejon Al. Lotników Polskich zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Świdnik z dnia 29 października 2003r., Nr X/104/2003, który dla obszaru obejmującego działkę na której znajduje się altanka i plan ten dopuszcza na tym terenie taką zabudowę. Działka położona jest bowiem w obszarze oznaczonym na planie MN: "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną różnych typów zabudowy o wysokości budynków do II kondygnacji z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu (§ 25 planu).

Wskazany plan w § 9 dopuszcza wykorzystywanie działek, w tym również zabudowanych, w dotychczasowy sposób do czasu zagospodarowania ich zgodnie z tym planem: przepis ten stanowi, że "do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym istniejąca zabudowa niezgodna z tym przeznaczeniem może być poddawana jedynie remontom zabezpieczającym i poprawiającym stan sanitarny budynku, bez możliwości jego wymiany i remontów kapitalnych". Dopuszczając możliwość wykonywania remontów zabezpieczających w istniejących budynkach, plan umożliwia więc ich dalsze wykorzystywanie, nawet jeśli budowa była niezgodna z "przepisami o planowaniu przestrzennym", w tym również, gdy w okresie budowy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a działka, którą zabudowano miała charakter rolny.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy obu instancji słusznie przyjęły, że art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, a w konsekwencji nie można orzec nakazu rozbiórki przedmiotowej altanki.

Nie stanowią również okoliczności uzasadniających rozbiórkę zarzuty skargi dotyczące niezachowania wymaganych ustawowych odległości od granic działek sąsiednich. Na gruncie mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy z 24 października 1974r. – Prawo budowlane, samo niezachowanie warunków technicznych nie było bowiem przesłanką nakazania rozbiórki.

Skarżąca zarzucała, że altanka znajduje się zbyt blisko granicy z jej działką nr [...] utrudniając jej przyszłą zabudowę, a okoliczność ta może wskazywać na istnienie przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Zarzut skargi w tej części jest chybiony. Wskazana przesłanka byłaby spełniona dopiero wówczas, gdyby samowolnie wzniesiony obiekt budowlany (altanka) zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. (por. wyrok NSA, II OSK 911/05, LEX nr 265785).

W sprawie niniejszej nie można mówić o takim pogorszeniu, które usprawiedliwiałoby nakaz rozbiórki przedmiotowej altanki. Działka skarżącej nr [...] nie jest na tyle wąska, by niemożliwa była jej przyszła zabudowa. Przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych (...), umożliwiają sytuowanie budynków nawet bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią. Paragraf 12 tego rozporządzenia jako zasadę wprowadza obowiązek zachowania od granicy z działką sąsiednią odległości 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m- w przypadku budynku zwróconego do tej granicy ścianą bez otworów.

Jednocześnie w ust. 3 pkt 2 dopuszcza się sytuowanie ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio w granicy, gdy nie jest możliwe zachowanie wymaganej odległości 3 m ze względu na rozmiary działki.

Sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy jest możliwe również wtedy, gdy bezpośrednio przy granicy (na działce sąsiedniej) istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku (...) (§ 12 ust. 4 pkt 2)

Natomiast sama niedogodność spowodowana bliskością altanki i ewentualnego budynku na działce skarżącej w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa nie może usprawiedliwiać zastosowania tak restrykcyjnego środka jakim jest wydanie nakazu rozbiórki.

Skarżąca zarzucała również, że samowolę budowlaną należy oceniać wg przepisów ustawy Prawo budowlane z 1961r., skoro została ona zrealizowana przed wejściem w życie ustawy z 1974r.

Jakkolwiek nie jest to główny zarzut skargi, to jednak odnosząc się do niego stwierdzić należy, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. odsyłający do ustawy z dnia 24 października 1974r. ma zastosowanie nie tylko do obiektów wybudowanych w czasie obowiązywania ustawy z 1974r., ale do wszystkich budowli zrealizowanych przed 1 stycznia 1995r., w tym również w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz.46 ze zm.), jako że są to "przepisy dotychczasowe" w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy z 1974 roku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.B. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 roku Prawo budowlane przez uznanie, że w świetle ww. przepisu brak jest podstaw do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego posadowionego na działce [...] w Ś. tym samym nie że nie pogarsza on warunków użytkowych otoczenia – to jest działki nr [...], w sytuacji gdy:

1. – umiejscowienie budynku (altanki) w odległości ok. 0,9 m od granicy działki w stopniu niedopuszczalnym pogarsza możliwość wykorzystania działki nr [...] będącej własnością skarżącej, na cele budowlane, ze względu na konieczność zachowania, pomiędzy budynkami, odległości, określonych w § 12 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 202 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.);
2. – zgodnie z postanowieniami § 15 oraz § 25 pkt 2a planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego na mocy uchwały nr X/104/2003 Rady Miasta Świdnik z dnia 29 października 2003 r. dla Rejonu przy Al. Lotników Polskich, wprowadzono jako obowiązujący typ zabudowy zasadę realizacji jednego budynku na działce przy jednoczesnym zakazie łączenia budynków mieszkalnych bliźniaczych i wolnostojących w formę zabudowy łańcuchowej bądź szeregowej;
3. – zgodnie z brzmieniem § 11 mpzp ustalony został obowiązek ograniczenia wszelkiej uciążliwości do granic własnej posesji;
4. – działka nr 268/5 nie spełnia ze względu na swoje wymiary standardów wynikających z przepisów prawa budowlane oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koniecznych dla posadowienia na jej terenie, pełnowymiarowego budynku mieszkalnego;
5. – postanowienia § 9 mpzp na którym oparł wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny, stanowią jedynie podstawę do dopuszczenia korzystania z działek zabudowanych niezgodnie z planem, w sposób dotychczasowy, jedynie do czasu ich zagospodarowania z przeznaczeniem, zezwalając tylko na dokonywanie remontów zabezpieczających i poprawiających stan sanitarny bez możliwości przeprowadzenia wymiany i remontów kapitalnych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Janusz Koziołkiewicz wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na śmierć skarżącej kasacyjnie zawiesił postępowanie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym.

Po uzyskaniu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Lublin Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku I Wydział Cywilny, z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I Ns 1607/11 stwierdzającym, że spadek po M.B. nabyli synowie K. D. i T. D. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 lutego 2012 roku podjął postępowanie w sprawie.

Wobec śmierci skarżącego kasacyjnie T. D. postanowieniem z dnia 22 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zawiesił postępowanie w sprawie. Po wskazaniu następców prawnych zmarłego T. D. – D. D. oraz D.D. Naczelny Sąd Administracyjny podjął postępowanie z ich udziałem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie poza sporem pozostaje to, że z uwagi na termin zrealizowania inwestycji objętej postępowaniem administracyjnym zastosowanie mają przepisy ustawy prawo budowlane z 24 października 1974 roku (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Także skarżąca kasacyjnie nie podważa tych twierdzeń, a wręcz je aprobuje poprzez postawienie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z 1974 roku.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania że przedmiotowa altanka powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Kwestie dotyczące przyszłego zagospodarowania działki sąsiedniej również dotyczą prawa sąsiedzkiego i jako takie winno być dochodzone w postępowaniu cywilnym. Nie sposób bowiem przyjąć, że samo usytuowanie spornej altanki na działce inwestora niedopuszczalnie pogorszyło warunki użytkowe nieruchomości sąsiedniej, zwłaszcza, że w chwili budowy tego obiektu takie obostrzenia nie występowały.

W powyższym zakresie trafnie wypowiedział się Sąd pierwszej instancji podnosząc, że przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych (...), umożliwiają sytuowanie budynków nawet bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią. Paragraf 12 tego rozporządzenia jako zasadę wprowadza obowiązek zachowania od granicy z działką sąsiednią odległości 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m- w przypadku budynku zwróconego do tej granicy ścianą bez otworów. Jednocześnie w ust. 3 pkt 2 dopuszcza się sytuowanie ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio w granicy, gdy nie jest możliwe zachowanie wymaganej odległości 3 m ze względu na rozmiary działki.

Co więcej odnosząc się do zgodności usytuowania budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, który znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w sytuacji gdy w czasie budowy obiektu budowlanego nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w dacie orzekania w przedmiocie nakazu rozbiórki tego obiektu taki plan istnieje i dopuszcza wykorzystywanie tego obiektu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, to orzeczenie nakazu rozbiórki tego obiektu nie jest możliwe na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku.

Oceniając usytuowanie budynku z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że plan ten przewiduje w tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną różnych typów zabudowy o wysokości budynków do II kondygnacji z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu. Tym samym brak jest niezgodności ocenianej samowoli budowlanej w tym zakresie. Obecny plan w § 9 dopuszcza do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem podstawowym remont zabezpieczający lub poprawiający stan sanitarny budynku bez możliwości wymiany i remontów kapitalnych w dotychczas istniejącej zabudowie niezgodnej z obecnym przeznaczeniem.

W skardze kasacyjnej nie wykazano również, wbrew postawionym zarzutom, że przedmiotowy obiekt budowlany powoduje jakiekolwiek uciążliwości które wykraczają poza granice własnej posesji co naruszałoby zdaniem skarżącego kasacyjnie § 11 mpzp.

Mając na uwadze powyższe i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.