Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. II SA/Wa 987/11 na skutek skargi M.F. uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską.
Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych.
Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania M.F. pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej w celu łowieckim, z uwagi na okoliczność zaistnienia zagadnienia prawnego, do czasu podjęcia przez Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim śledztwa o popełnienie przez niego czynu z art. 291 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm. – dalej jako: kk) w zw. z art. 293 § 1 kk i innych.
W dniu 23 marca 2010 r. M.F. wniósł zażalenie od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia i podnosząc, że jego sprawa karna dotyczy przestępstw internetowych, w których do chwili obecnej nie ustalono pokrzywdzonych. Ponadto - jak wskazał M.F. - zdarzenia te miały miejsce 6 lat temu, a śledztwo jest zawieszone od 4 lat. W jego ocenie nie istnieje w stosunku do niego obawa, że może użyć on broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, a tym samym nic nie stoi na przeszkodzie, aby wydać mu pozwolenie na broń myśliwską.
Po rozpoznaniu zażalenia, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 268a kpa, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest to jedna z obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania, a zatem w przypadku jej wystąpienia organ prowadzący postępowanie obowiązany jest z urzędu je zawiesić. Organ podkreślił, że na gruncie ustawy o broni i amunicji jedną z przesłanek wydania decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na posiadanie broni stanowi toczące się przeciwko osobie ubiegającej się o to prawo postępowanie karne, m.in. o przestępstwo przeciwko mieniu (art. 15 ust. 1 pkt 6). Komendant Główny Policji wyjaśnił, że tego rodzaju sytuacja karno-procesowa należy do sfery ustaleń faktycznych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, co pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Podkreślił, że inaczej jest w sytuacji, gdy postępowanie karne, po przedstawieniu zarzutu popełnia przestępstwa określonej osobie, jak w niniejszej sprawie, jest zawieszone. Stan zawieszenia oznacza, że postępowanie to – z przyczyn formalnych – nie toczy się, a w powołanym art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji wskazano na toczące się postępowanie karne. Podkreślono, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że zawieszone postępowanie karne w sprawie przeciwko M.F. stanowi przeszkodę, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Komendanta Głównego Policji fakt, iż sprawa karna jest w stanie zawieszenia nie oznacza, że postawione stronie zarzuty zostały unieważnione. Tak więc wyjaśnienie statusu tej sprawy jest kwestią zasadniczą, od rozstrzygnięcia której przez Prokuraturę Okręgową w Gorzowie Wielkopolskim zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej M.F.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.F. wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. oraz postanowienia z dnia [...] marca 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sąd I instancji wyjaśnił, że określa on jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ, stosownie do którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.
Sąd I instancji wskazał, że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie oraz, że należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. W dalszej kolejności, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.
W opinii Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nieprawidłowo oceniły, iż pomiędzy sprawą karną, która została zawieszona do czasu podjęcia przez Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim śledztwa o popełnienie przez M.F. czynu z art. 291 § 1 kk w zw. z art. 293 § 1 kk, a postępowaniem administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej występuje zależność, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a w związku z tym niezasadnym było zawieszenie postępowania administracyjnego. Nie można bowiem - jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - uznać, że podjęcie postępowania karnego, w którym M.F. jest podejrzany o popełnienie wskazanego wyżej czynu, jest warunkiem wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie o wydanie pozwolenia na posiadanie broni, zaś bez takiego rozstrzygnięcia wydanie decyzji w tej sprawie nie jest możliwe.
W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.), właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano należy do osób, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanych prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw.
W ocenie Sądu I instancji, fakt zawieszenia postępowania karnego nie stanowi przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie przesądza się o winie za czyn karalny, lecz ustala się, czy po przedstawieniu zarzutów popełnienia przestępstwa w związku z toczącym się postępowaniem karnym w zakresie prawa publicznego istnieje uzasadniona obawa, że posiadana przez wnioskodawcę broń może być użyta w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Komendant Główny Policji podnosząc, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że między sprawą karną, która została zawieszona do czasu podjęcia przez Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim śledztwa o popełnienie przez M.F. czynu z art. 291 § 1 kk w zw. z art. 293 § 1 kk, a postępowaniem administracyjnym w przedmiocie wydania mu pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej nie występuje zależność, o jakiej mowa w wymienionym przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Komendant Główny Policji wskazał, że w jego ocenie, w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Jak wyjaśniono, organy Policji uznały bowiem, iż zagadnieniem wstępnym w rozpatrywanej sprawie jest okoliczność zawieszenia przez Prokuraturę Okręgową w Gorzowie Wielkopolskim postępowania karnego, sygn. akt V Ds. 52/04 toczącego się m.in. przeciwko skarżącemu o przestępstwa z art. 291 § 1 w zw. z art. 293 § 1 kk i in., tj. czyny godzące w mienie.
Na poparcie prezentowanego stanowiska wskazano, iż zagadnienie wstępne to problem prawny warunkujący rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie administracyjnej, przy czym ocena tego zagadnienia należy do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w sprawie głównej lub sądu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, sądowe rozstrzygniecie postępowania karnego toczącego się wobec M.F. stanowi zagadnienie wstępne, ponieważ rozstrzygnięcie to dotyczy stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił też, że na gruncie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o broni i amunicji, jedną z przesłanek decyzji administracyjnej w sprawie wydania pozwolenia na broń stanowi toczące się przeciwko osobie ubiegającej się o to prawo postępowanie karne, m.in. o przestępstwo przeciwko mieniu (art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy), której to okoliczności, jak podkreślono, nie wziął pod uwagę Sąd I instancji.
Tego rodzaju sytuacja karno-procesowa, jak wskazano w dalszej kolejności, należy do sfery ustaleń faktycznych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, co pozwala - co do zasady - na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że inaczej jest jednak w sytuacji, gdy postępowanie karne znajdujące się w fazie ad personam (po przedstawieniu zarzutu popełnienia przestępstwa określonej osobie) jest zawieszone. Stan zawieszenia oznacza bowiem, że postępowanie to - z przyczyn formalnych - nie toczy się. W dalszej kolejności podkreślono, że zawieszone postępowanie karne w sprawie przeciwko M.F. stanowi przeszkodę, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dlatego też zaskarżone postanowienie zarówno organu I, jak i II instancji należy uznać za słuszne, istniały bowiem podstawy do zastosowania dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 kpa i do zawieszenia postępowania z urzędu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.F. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny zasadności zarzutu podniesionego w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: ppsa) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.
Analiza wskazanej w niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest trafny.
Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 ze zm. – dalej jako: kpa) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że między sprawą karną, która została zawieszona do czasu podjęcia przez Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim śledztwa o popełnienie przez M.F. czynu z art. 291 § 1 kk w zw. z art. 293 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm. – dalej jako: kk), a postępowaniem administracyjnym w przedmiocie wydania mu pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej nie występuje zależność, o jakiej mowa w wymienionym przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Dokonując oceny zasadności tak sformułowanego zarzutu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm., dalej jako: ustawa o broni i amunicji) właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli okoliczności, na które powołuje się osoba ubiegająca się o pozwolenie, uzasadniają jego wydanie. Brak negatywnych przesłanek i istnienie okoliczności uzasadniającej wydanie pozwolenia na broń obliguje zatem właściwy organ do wydania pozwolenia na broń (por. S. Maj, Ustawa o broni i amunicji. Komentarz, Warszawa 2010, s. 105). Wspomniane przesłanki negatywne określone zostały w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. A zatem stwierdzenie czy w konkretnym przypadku takie okoliczności występują, należy do organów policji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r., sygn. akt III SA 3456/00, LEX nr 137839).
W świetle wymogów prawa, ocena wniosku M.F. winna obejmować zatem dwa elementy: pierwszy - zaistnienie okoliczności uzasadniającej wydanie pozwolenia na broń oraz drugi – ustalenie istnienia, bądź braku negatywnych przesłanek. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wnioskodawca wskazując na okoliczności uzasadniające wydanie mu pozwolenia na broń wskazał na rodzinne tradycje myśliwskie. W odniesieniu do drugiej z przesłanek zwrócić, należy natomiast uwagę, że w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji ustawodawca wskazał, iż pozwolenia na broń nie wydaje się osobom: co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Przedmiotem ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie winno być zatem to, czy istnieje uzasadniona obawa, że M.F. może posłużyć się bronią w celu sprzecznym z prawem.
W świetle zebranego w sprawie materiału należało zatem ocenić postawę skarżącego, choćby w kontekście poszanowania dla norm społecznych i norm postępowania wynikających z przepisów prawa. Natomiast - wskazywany przez organy obu instancji - określony w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji katalog, wymieniający okoliczności, nakazujące przyjąć, że istnieje uzasadniona obawa, że wnioskodawca może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego ma charakter wyłącznie przykładowy, czego dowodzi posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "w szczególności". Nie jest zatem tak, jak przyjmuje składający skargę kasacyjną organ, że ocena zasadności przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, mogła nastąpić dopiero po podjęciu śledztwa. Zawarte, bowiem we wskazanym przepisie przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą uzasadniać przyjęcie, iż istnieje uzasadniona obawa, że wnioskodawca może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, nie zwalniało bowiem organów prowadzących postępowanie z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 622/08).
Jakkolwiek zatem, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że od posiadacza broni palnej wymagać należy nieskazitelnej postawy, to trafnie Sąd I instancji wskazał, że dla oceny zaistnienia negatywnych przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji nie było konieczne podjęcie śledztwa przez prokuraturę. Słusznie uznał zatem Sąd I instancji, że potrzeba dokonania oceny postawy M.F. nie uzasadniała zawieszenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na broń palna myśliwską. W świetle powyższego podzielić należy wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o wadliwości postanowień zaskarżonych przez M.F. oraz o wadliwości prezentowanych w nich poglądów, jakoby podjęcie postępowania karnego, w którym M.F. jest podejrzany o popełnienie czynu karalnego stanowić miało warunek wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie o wydanie pozwolenia na posiadanie broni, zaś bez takiego rozstrzygnięcia wydanie decyzji w tej sprawie nie było możliwe.
Podzielić, bowiem należy pogląd, że fakt zawieszenia postępowania karnego nie stanowi przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej. W zainicjowanym wnioskiem o wydanie broni myśliwskiej postępowaniu administracyjnym nie przesądza się, bowiem o winie za czyn karalny, lecz ustala się, czy po przedstawieniu zarzutów popełnienia przestępstwa w związku z toczącym się postępowaniem karnym w zakresie prawa publicznego istnieje uzasadniona obawa, że posiadana przez wnioskodawcę broń może być użyta w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Dokonanie takiej oceny winno nastąpić w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Nie jest natomiast warunkiem dokonania takiej oceny uprzednie rozstrzygnięcie sprawy karnej, w której składający wniosek o pozwolenie na broń jest podejrzanym.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, bowiem słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji nieprawidłowo oceniły, iż pomiędzy sprawą karną, która została zawieszona do czasu podjęcia przez Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim śledztwa o popełnienie przez M.F. czynu z art. 291 § 1 kk w zw. z art. 293 § 1 kk, a postępowaniem administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej występuje zależność, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a w związku z tym - podzielić należało stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy - niezasadnym było zawieszenie postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.