Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 55/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 września 2018r. sygn. akt IV SA/Wa 2118/18, oddalił sprzeciw M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. Z. [...] w [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018r. nr [...], ustalającej warunki i szczególne zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w części parteru, garażami podziemnymi, zjazdami, infrastrukturą techniczną oraz z wbudowaną stacją trafo, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] oraz działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. Z. i ul. N. w Dzielnicy B. [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. ("Wyniki analizy zagospodarowania obszaru") wskazuje na to, że za front działki przyjęto szerokość terenu inwestycji od strony ul. Z., gdzie znajdują się główne wejścia do budynku. Organ odwoławczy wywiódł, że z części graficznej załącznika nr 2 — mapy w skali 1:1000, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oraz linie rozgraniczające obszar analizowany, wynika, iż granice obszaru objętego analizą – wbrew temu co stwierdzono w części tekstowej analizy – wyznaczono w sposób niezgodny z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), tj. w odległości oczywiście mniejszej niż trzykrotność szerokości przyjętego frontu terenu objętego wnioskiem.

Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru objętego analizą ma istotny wpływ na wynik tejże analizy, w szczególności może wpłynąć na ustalenie parametrów nowej zabudowy. SKO wskazało ponadto, że z analizy obszaru (zarówno części tekstowej, jak i graficznej) wynika, iż "cały obszar analizy podzielono na 9 terenów/działek zabudowy (z wyłączeniem dróg publicznych), literowanych od 1 do 9, dla których wyliczono średnie wskaźniki zabudowy". Zdaniem organu odwoławczego, takie działanie jest niezgodne z treścią § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego", a więc dla całego obszaru analizowanego, a nie poszczególnych działek/terenów wchodzących w skład tego obszaru. SKO wskazało również, że z analizy obszaru (części tekstowej, jak i graficznej) wynika, iż w obszarze analizy występują budynki wielorodzinne o wysokości IV kondygnacji (ok. 13 m) oraz jeden budynek wielorodzinny o wysokości VII kondygnacji.

W takiej sytuacji wyznaczenie przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji łącznej wysokości budynku maks. 20 m (VI kondygnacji) nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści § 7 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia i wskazuje na naruszenie tego przepisu, który stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tylko, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

W tym stanie rzeczy SKO stwierdziło, że organ I instancji naruszył powołane przepisy prawa, jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które zobowiązują go do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie SKO zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, z zachowaniem wymogów nałożonych w obowiązujących przepisach, w efekcie którego zostanie wydana merytoryczna decyzja. Organ I instancji zobowiązany został do wykonania analizy zgodnie z obowiązującym prawem, w celu prawidłowego ustalenia parametrów nowej zabudowy.

Sprzeciwem M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe wydanie decyzji merytorycznej, lecz wyłącznie decyzji kasacyjnej, polegające na uchyleniu rozstrzygnięcia Prezydenta [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.), poprzez przyjęcie błędnej interpretacji zasad wyznaczania obszaru analizowanego dla nowej zabudowy; § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy zasad wyznaczania obszaru analizowanego dla nowej zabudowy; art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia przez organ odwoławczy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym załączników stanowiących podstawę wydania przez Prezydenta [...] decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2018 r.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (dotyczy to działek o bardzo wąskim froncie, gdzie jego trzykrotność jest mniejsza niż 50 m).

Wobec tego z woli ustawodawcy wartości te stanowią minimalne parametry obszaru analizowanego. W części tekstowej sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej wskazano, że za front działki przyjęto szerokość terenu inwestycji od strony ul. Z., gdzie znajduje się główne wejście do budynku. Wobec tego z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany terenu objętego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym został wyznaczony nieprawidłowo, ponieważ granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem. Wskazuje to jednoznacznie, że obszar analizowany - wyznaczony w sposób uwidoczniony na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej - nie spełnia wymagań wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co jest równoznaczne z błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy.

Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego przesądza o niemożności uznania, że sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki odpowiadają wymogom planowanej inwestycji. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki jest na tym obszarze zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry planowanej inwestycji. Objęcie zaś analizą obszaru mniejszego niż trzykrotna szerokość frontu działki planowanej do danego zainwestowania powoduje brak objęcia analizą pewnego całościowego układu urbanistycznego, wobec czego ustalenie w ten sposób wskaźników i parametrów dla przyszłej inwestycji, nie odpowiada zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego.

Sąd nadto podniósł, że organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy - na mocy § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - zobowiązany został do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W niniejszej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy powinien być wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Koniecznym, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, było zatem ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru. Dla planowanej inwestycji zaś cały obszar analizy podzielono na 9 terenów/działek zabudowy (z wyłączeniem dróg publicznych), literowanych od 1 do 9, dla których wyliczono średnie wskaźniki zabudowy.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie zatem uznał, że takie działanie jest niezgodne z treścią § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia, gdyż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się dla całego obszaru analizowanego, a nie poszczególnych działek/terenów wchodzących w skład tego obszaru. W ocenie Sądu, wątpliwości budzi także prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu i attyki). Organ I instancji podał, że w obszarze analizy występują budynki wielorodzinne o wysokości IV kond. (ok. 13 m) oraz jeden wielorodzinny o wys. VII kond., zaś przedstawiony przez inwestora budynek posiada zróżnicowane wysokości maks. IV kond. (20 m), i jednocześnie odstąpił od wyliczenia średniej arytmetycznej wysokości w obszarze analizowanym. Odstępstwo to wymagało szczegółowego uzasadnienia, a wymogu tego nie spełnia zawarte w analizie urbanistycznej lakoniczne stwierdzenie, że nie byłoby to miarodajne dla wyznaczenia wysokości nowej zabudowy.

Uzasadnienie takie nie jest przekonujące i nie wystarcza do odstąpienia od wymogu, wynikającego z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ do wyjaśnienia sprawy niezbędne jest ponowne i prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz sporządzenie nowej analizy zagospodarowania terenu i ustalenie cyt. wskaźników, co nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz dokonanie analizy urbanistycznej, a następnie ocena wniosków z tej analizy płynących, może bowiem nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności statuowanej w art. 15 k.p.a.

Skargą kasacyjną M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
2. a) art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji merytorycznej, lecz wyłącznie decyzji kasacyjnej polegającej na uchyleniu w trybie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o warunkach zabudowy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
3. b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia przez organ odwoławczy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym załącznika nr 2 (wyniki analizy zagospodarowania obszaru) do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o warunkach zabudowy oraz jego dowolną ocenę, przekraczającą granicę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), co miało swoją konsekwencję w postaci błędnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz parametrów i wskaźników przedmiotowej inwestycji;
4. c) art. 141 § 4 w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uniemożliwiającą przez to zrozumienie zasadniczych motywów podjętego rozstrzygnięcia i jego kontrolę instancyjną;
5. 2) przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
6. a) art. 6 ust, 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie Spółce realizacji prawa do zagospodarowania nieruchomości wskutek błędnego uznania przez organ odwoławczy, że brak jest spełnienia wszystkich przesłanek, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;
7. b) § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy błędnej interpretacji zasad wyznaczania obszaru analizowanego dla nowej zabudowy, czyli przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji również nieprawidłową ocenę wskaźników i parametrów planowanej zabudowy, przyjętych w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że organ odwoławczy powinien samodzielnie dokonać czynności dowodowych niezbędnych do załatwienia sprawy lub też ewentualnie skorzystać z możliwości ich zlecenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącej Spółki, Kolegium nie wykazało konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i nie wskazało powodów, dla których nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym zastosowanie regulacji przyjętej w art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym w sposób nieuzasadniony uchyliło się od merytorycznego załatwienia sprawy. Uważna lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji może wskazywać, że głównym motywem uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Strona skarżąca podkreśliła, że w ramach postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., może być sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie strony Kolegium błędnie uznało, iż Prezydent wydał decyzję z naruszeniem prawa polegającym na niewłaściwym sposobie określenia obszaru analizowanego, a co za tym idzie parametrów i wskaźników projektowanej inwestycji. Organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji przepisów dotyczących sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wyliczenia wskaźników nowej zabudowy. Spółka wskazała, że zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia prawodawca określił minimalne rozmiary obszaru analizowanego (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m), natomiast zaniechał wskazania jego rozmiarów maksymalnych. Wskazanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne odległości musi znajdować uzasadnienie w realiach konkretnej sprawy, a także być powiązane z ochroną istniejącego ładu przestrzennego z jednej a z zasadą swobody zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z drugiej strony.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej, planowana inwestycja nie narusza istniejącego ładu przestrzennego i spełnia wymogi "dobrego sąsiedztwa". Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Spółka podniosła, że z jednej strony Sąd wskazuje, że w przypadku instytucji sprzeciwu kontrola sądowa podlega istotnemu ograniczeniu sprowadzając się do oceny legalności rozstrzygnięcia kasacyjnej w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a z drugiej strony przeprowadza obszerną ocenę sporządzonej w sprawie analizy zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji pod kątem zachowania warunków określonych w przepisach wskazanego wyżej rozporządzenia oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli o charakterze materialnoprawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. [...]3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. - biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji.

Wobec powyższego ocena Sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji kasacyjnej. Słuszne są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości sporządzenia na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analizy zagospodarowania obszaru, stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...], ustalającej warunki i szczególne zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym jest, że aby dokonać oceny, czy obszar analizowany został przez organ orzekający w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyznaczony prawidłowo, konieczne jest posiadanie informacji o szerokości frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Z części tekstowej i graficznej analizy powinno jednoznacznie wynikać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z ww. § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Część tekstowa i graficzna analizy powinny pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie - bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami - że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, to winny pozwalać na jednoznaczne ustalenie przyjętej przez organ wielokrotności tego minimum.

Dane dotyczące szerokości frontu działki objętej wnioskiem są niezbędne, aby sprawdzić wielkość wyznaczonego obszaru analizy i sposób wyznaczenia tego obszaru (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1780/08, publ. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie nie sposób natomiast nie zauważyć, że część tekstowa analizy zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2018 r., jak i część graficzna analizy, nie zawierają żadnych danych dotyczących szerokości frontu działki i w konsekwencji wielkości obszaru wyznaczonego do analizy. W części tekstowej analizy w sposób lakoniczny wskazano jedynie - bez podania jakichkolwiek danych - że "granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy (...) w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (w niektórych częściach nieco większej z uwagi na celowość objęcia analizą całych jednostek urbanistycznych nie dzieląc budynków)". Podkreślono przy tym, że za front działki przyjęto szerokość terenu inwestycji od strony ul. Z., gdzie znajdują się główne wejścia do budynku. W tych okolicznościach nie można z całą stanowczością stwierdzić (tak jak to czyni strona skarżąca kasacyjnie), że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z ww. rozporządzeniem.

Analogicznie należy także ocenić dokonane przez organ I instancji ustalenia w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu. Ustalenia zarówno w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu czy gabarytów i form architektury obiektów budowlanych zawarte w omawianej analizie zagospodarowania obszaru nie odnoszą się do żadnych konkretnych działek i zlokalizowanych na nich obiektów budowlanych. Z omawianej analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany podzielono na 9 terenów/działek zabudowy (z wyłączeniem dróg publicznych) i w ramach tych "sektorów" dokonano stosownych wyliczeń. Przy czym nigdzie w analizie nie wyjaśniono przyczyn dokonania takiego podziału ani nie wskazano, które działki i zlokalizowane na ich terenie obiekty budowlane (ze wskazaniem ich parametrów) organ brał pod uwagę przy dokonywaniu stosownych wyliczeń.

Przyjęte w związku z powyższym w analizie uśrednione wskaźniki i parametry zastanej zabudowy nie poddają się kontroli instancyjnej. Brak tych podstawowych danych uniemożliwia w konsekwencji ocenę prawidłowości ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem inwestora. Gdyby organ odwoławczy uznał, bez dysponowania konkretnymi danymi, za prawidłowe wyznaczenie przez organ I instancji obszaru analizowanego oraz ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu inwestycji, takie stanowisko nosiłoby znamiona dowolności. W tych okolicznościach nieusprawiedliwione są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Jednocześnie nie można zgodzić się z opartym o art. 136 § 1 k.p.a. stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno samodzielnie dokonać w niniejszej sprawie czynności dowodowych niezbędnych do załatwienia sprawy lub zlecić ich wykonanie organowi I instancji i merytorycznie zakończyć postępowanie. Należy bowiem podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane (o czym była mowa powyżej) uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją.

W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i ponownie, w uwzględnieniem powyższych uwag, sporządził analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tej decyzji z innymi organami, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, publ. CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 w zw. z art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia zarówno w przypadku, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i w przypadku, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada natomiast wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił postanowienie organu, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151a § 2 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie Spółce realizacji prawa do zagospodarowania nieruchomości zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracji publicznej, lecz wytknął istotne uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji, które to uchybienia powinien usunąć w toku ponownego postępowania. Dopóki zaś nie jest wyczerpująco ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można dokonać prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego. Wskazany powyżej zarzut na tym etapie postępowania również nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.