Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 614/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi P. Ł. P. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Kieleckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Kieleckiego z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.
Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Kielcach zatwierdził projekt podziału działki nr [...], położonej w M. G., stanowiącej własność A. R. na działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka nr [...], zgodnie z pismem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. zostanie przejęta przez Urząd Gminy z Miedzianej Górze i stanowić będzie drogę gminną od dnia uprawomocnienia się decyzji, a A. R. - zgodnie ze złożonym w dniu 29 sierpnia 1994 r. oświadczeniem - zrzeka się odszkodowania za tę działkę.
Od 2001 r. działka nr [...], stanowiąca drogę, jest wykazana w ewidencji gruntów jako własność Gminy Miedziana Góra, przy czym nie wystąpiono z wnioskiem o założenie odrębnej księgi wieczystej dla tej nieruchomości, wobec czego działka ta nadal pozostaje w księdze wieczystej założonej dla działki nr [...] przed podziałem.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Starosta Kielecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. O. i M. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim, wewnętrznymi instalacjami: wodnokanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania, elektryczną i zbiornikiem na ścieki sanitarne o poj. 8,0 m³, na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości T. P., gm. M. G. Działki inwestorów mają dostęp do drogi publicznej, m.in. poprzez działkę nr [...].
Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. P. Ł. P. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Kieleckiego z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu wnioskodawca, powołując się na przedłożony odpis z księgi wieczystej oraz wyrok Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] o oddaleniu powództwa Gminy Miedziana Góra o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wskazał, że opisana na wstępie działka nr [...] – stanowiąca drogę dojazdową do działek inwestorów – stanowi jego własność, a nie własność Gminy Miedziana Góra. Pomimo tego nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. O. i M. O. pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Starosta Kielecki wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] maja 2010 r.
W piśmie z dnia 12 czerwca 2012 r. Wójt Gminy Miedziana Góra, poinformował, iż w dniu 5 czerwca 2012 r. Gmina wystąpiła do Sądu Rejonowego w Kielcach z powództwem o ustalenie, że umowy zawarte m.in. pomiędzy A.K. a P. P., w części dotyczącej sprzedaży działki nr [...] są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie Miedziana Góra. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta Kielecki z urzędu zawiesił wznowione postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W zażaleniu na to postanowienie P. P. wskazał, że wcześniejsze powództwo Gminy Miedziana Góra o uzgodnienie księgi wieczystej zostało oddalone, w związku z powyższym Gmina nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie może w związku z tym wnioskować o jego zawieszenie. Strona podkreśliła, że stan prawny działki nr [...] jest jednoznaczny. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej [...] właścicielem tej działki jest P.P.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, sporządzonego na kopii odpowiedniej mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika, że działki nr [...] i [...], na których zaprojektowano inwestycję, mają dostęp do drogi publicznej tylko i wyłącznie przez działkę nr [...], którą na ww. mapie oznaczono jako droga o szerokości 5,0 m. Jednakże, już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2010 r. zgłosił się S. K. - pełnomocnik P. Ł. P., który okazał wypis księgi wieczystej [...], świadczący o tym, że jego mocodawca jest właścicielem działki nr [...].
W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że ustalenie właściciela działki nr [...] należy potraktować jako zagadnienie wstępne w postępowaniu wznowieniowym w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...], do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, lecz sąd. Końcowo wskazano, że Gmina Miedziana Góra skierowała do Sądu Rejonowego w Kielcach pozew z dnia 5 czerwca 2012 r. o ustalenie, iż umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. w części dotyczącej sprzedaży działki nr [...] są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie Miedziana Góra. Uzasadniając powyższe żądanie, Gmina Miedziana Góra powołała się na decyzję podziałową Kierownika Urzędu Rejonowego w Kielcach z dnia [...].08.1994 r., na podstawie której działka nr [...] (droga) stała się własnością Gminy z mocy prawa – co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w księgach wieczystych. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, zasadne było zawieszenie postępowania wznowieniowego do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Kielcach w ww. sprawie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. wniósł P. Ł. P. wskazując, że:
- 1. pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2010 r. wydano z naruszeniem prawa, ponieważ jako stronę postępowania pominięto jego osobę jako właściciela działki nr [...] (stosownie do wpisu w księdze wieczystej nr [...]);
- 2. w dacie wydania decyzji Urząd Gminy Miedziana Góra i Starostwo Powiatowe w Kielcach wiedziały, że występuje niezgodność pomiędzy zapisami dot. działki nr [...] w księdze wieczystej, a rejestrem gruntów, o czym świadczą pisma przedstawione w załączeniu do skargi;
- 3. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. Sąd Rejonowy w Kielcach oddalił powództwo Gminy Miedziana Góra o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wobec czego prawowitym właścicielem działki nr [...] jest skarżący, w rezultacie czego Gmina Miedziana Góra nie jest stroną postępowania wznowieniowego i nie może składać wniosku o zawieszenie postępowania, ani też wydawać oświadczeń o dostępności do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski powtórzył argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazano, że pozew Gminy Miedziana Góra z dnia 4 listopada 2011 r., rozstrzygnięty wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r., nie jest tożsamy w treści z pozwem z dnia 5 czerwca 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu tego przepisu jest kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu lub sądu warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia głównej sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010r., sygn. akt II GSK 820/09). Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet ze względów ekonomicznych, czy też celowościowych będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2011r., sygn. akt II SA/Gd 503/11).
Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego również jako "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw, aby uznać, że wniesienie przez Gminę Miedziana Góra w dniu 5 czerwca 2012 r. pozwu o ustalenie nieważności umów przenoszących własność działki nr [...] uniemożliwiało wydanie decyzji w tej sprawie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wskazanej wyżej bezpośredniej zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 8.06.1998r., sygn. akt II SA 555/98, niepubl.; z dnia 6.10.1997r., sygn. akt II SA 14/97, niepubl., z dnia 7 maja 1999r., sygn. akt IV SA 744/97, niepubl.).
Zdaniem Sądu I instancji, orzeczenie przez Sąd Rejonowy w Kielcach w przedmiocie zasadności wniesionego przez Gminę Miedziana Góra w dniu 5 czerwca 2012 r. ww. powództwa nie stanowi "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sam fakt wniesienia przedmiotowego nie może bowiem zniweczyć rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która chroni P. P., wpisanego w księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...]. Ta ostatnia okoliczność znajduje zresztą potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym nabywcy spornej działki objęci zostali ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a tym samym nabyli skutecznie działkę nr [...], jako że nie została im udowodniona zła wiara w ujęciu, jakie ma na uwadze przepis art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 19, poz. 147 ze zm.).
W odniesieniu do zarzutu skargi, że wobec treści wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r. Gmina Miedziana Góra nie może składać wniosku o zawieszenie postępowania, Sąd wskazał, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało wydane z urzędu, nie zaś – jak sugeruje skarżący - na wniosek strony. Odnośnie pozostałych zarzutów należy Sąd wyjaśnił, że sąd administracyjny jest związany przy orzekaniu granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a więc kontrolą legalności mogło być objęte wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie zaś rozstrzygnięcie wznowionego postępowania, które dopiero zapadnie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli S. O. i M. O., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nietrafne przyjęcie, iż w sprawie przepis ten nie ma zastosowania, ze względu na fakt, iż składający skargę P. P., niezależnie od rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej pozwem wniesionym przez Gminę Miedziana Góra do Sądu Rejonowego w Kielcach, sygn. akt [...], będzie korzystał z rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej, do której jest wpisany jako właściciel działki [...] stanowiącej drogę, mimo iż jak to wynika z poglądu Sądu Najwyższego zawartego w wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie II CKN 405/99, w przypadku stwierdzenia nieważności umowy nabycia przez P. P. omawianej działki, nie działa rękojmia wiary publicznej księgi wieczystej, która to okoliczność przesądza, iż rozstrzygnięcie sprawy [...], ma bezpośredni wpływ na to, czy P.P. może być stroną postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę domu udzielonemu S. i M. O. w dniu [...] maja 2010 r., czy też stroną tą być nie może.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, iż od wyniku sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Kielcach, sygn. akt [...] zależy czy P. P. może być stroną tego postępowania administracyjnego. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną stwierdzenie przez sąd nieważności umowy nabycia działki nr [...] podważy rękojmię wiary publicznej księgi wieczystej, co potwierdza pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie II CKN 405/99. Wykluczenie tej rękojmi pozwoli na wykreślenie prawa własności P. P. z księgi wieczystej i wpisanie w to miejsce Gminy Miedziana Góra, której działka ta została przekazana nieodpłatnie. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędnie ocenił skutki, jakie dla sprawy może mieć postępowanie przed Sądem Rejonowym w Kielcach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w tej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, ze względu na fakt, iż P. P. korzysta z rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej, do której jest wpisany jako właściciel działki nr [...].
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., Nr 707) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten zawiera domniemanie jawności materialnej ksiąg wieczystych. Obalenie tego domniemania jest możliwe – co do zasady – poprzez wytoczenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro w księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...] wpisany jest P. P., to osobę tę organy administracji powinny w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym traktować jako właściciela tej nieruchomości. Potwierdza to również prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...], z uzasadnienia którego wynika, że nabywcy spornej działki objęci zostali ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a tym samym nabyli skutecznie działkę nr [...], jako że nie została im udowodniona zła wiara w ujęciu art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, że wystąpienie przez Gminę Miedziana Góra w dniu 5 czerwca 2012 r. z powództwem o ustalenie, iż umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. w części dotyczącej sprzedaży działki nr [...] są nieważne ze względu na ich sprzeczność z zasadami współżycia społecznego, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie Miedziana Góra, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a. P. P. – jako właściciela działki nr [...] - chroni od 2003 r. domniemanie jawności materialnej ksiąg wieczystych (art. 3 ustawy), a Gmina tego domniemania nie była w stanie obalić, gdyż jej powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało przez Sąd Rejonowy w Kielcach oddalone prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Strona skarżąca powołała się na pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r., II CKN 405/99, w którym uznano, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni nabywcy, jeżeli umowa o przeniesienie własności nieruchomości była nieważna. Powołany przez skarżących kasacyjnie wyrok został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W sprawie rozpatrywanej przez Sąd Najwyższy kwestia ważności umów przenoszących własność nieruchomości została podniesiona w postępowaniu o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a nieważność tych umów stanowiła przesłankę do uwzględnienia powództwa Skarbu Państwa.
Natomiast w tej sprawie powództwo Gminy Miedziana Góra o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało już oddalone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. z uwagi na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Kwestia nieważności umów przenoszących własność działki nr [...] nie była w tym postępowaniu podnoszona przez Gminę. Zatem w tym stanie prawnym kwestia zgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym działki nr [...] jest prawomocnie osądzona, a więc prawo własności tej działki – zgodnie z treścią księgi - przysługuje P. P. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.