Uzasadnienie
1.1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 952/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi G. W. i M. W. (dalej skarżący) uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] czerwca 2018 r. nr [...], którym odmówiono skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego tj. rampy załadunkowej, usytuowanej przy północno – wschodniej ścianie budynku handlowo- usługowym, na działce nr ewid. [...] w miejscowości L.
1.2. Jak stwierdził Sąd I instancji, organ przedwcześnie przyjął, iż w świetle art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: "Kpa") skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] marca 2018 r. Podkreślono, że organ pominął milczeniem wskazaną we wniosku kwestię choroby skarżącego, konieczność rehabilitacji poza miejscem zamieszkania, czasookres przebywania w szpitalu i na zwolnieniu lekarskim. Organ podnoszonych przez skarżących okoliczności nie skonfrontował z okresem biegu terminu do wniesienia odwołania.
1.3. Sąd podzielił co do zasady stanowisko organu, że sama nieobecność w miejscu zamieszkania w dacie doręczenia przesyłki nie świadczy o braku winy w uchybieniu terminu, jednakże zwrócił uwagę, iż nieobecność spowodowana chorobą, leczeniem, rehabilitacją może być uznana za usprawiedliwioną. Choroba jest zdarzeniem nagłym, wytrącającym z ustalonego rytmu życia. Jeżeli nieobecność skarżących była spowodowana chorobą jednego z nich to nieustanowienie pełnomocnika na czas nieobecności także można uznać za usprawiedliwione. Okoliczności te należało wyjaśnić. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
1.4. Zwrócono nadto uwagę, że właściwym sposobem doręczenia decyzji w sytuacji, gdy małżonkowie występują jako strony postępowania, jest doręczenie decyzji odrębnie każdemu z małżonków. Nie można bowiem domniemywać istnienia upoważnienia jednego z małżonków do działania w imieniu drugiego małżonka. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że doręczenie do rąk jednego małżonka przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia. W toku postępowania przed PINB skarżący nie kwestionowali takiego sposobu doręczenia im kserokopii decyzji. Nie negowali jej doręczenia niezależnie od tego, które z małżonków faktycznie odebrało przesyłkę. Dlatego też zarzut tego rodzaju podniesiony w skardze w tym zakresie Sąd uznał za bezzasadny.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "Ppsa") w zw. z art. 58 § 1 Kpa poprzez uznanie, że nieobecność obojga skarżących w miejscu ich zamieszkania związana z chorobą, leczeniem i rehabilitacją skarżącego G. W. może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania, tak jak i może usprawiedliwiać nieustanowienie pełnomocnika w sprawie - w sytuacji, w której skarżący w ogóle nie wykazali, że powyższe okoliczności przy zachowaniu należytej staranności uniemożliwiły im terminowe wniesienie odwołania i jednocześnie były nie do przewidzenia oraz nie do przezwyciężenia, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez uznanie, że PWINB orzekając o odmowie uwzględniania wniosku skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] marca 2018 r. naruszył w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.
- 3. W odpowiedziach na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
- 4.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 58 § 1 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przy ocenie czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu należy zaliczyć np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar czy nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą (por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1096/11; z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1459/09; z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1397/05).
- 4.4. Podkreślić nadto należy, że brak winy w uchybieniu terminu wnioskodawca winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania. Wprawdzie uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, niedającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie, to jednak uprawdopodobnienie winno prowadzić do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie będące przyczyną uchybienia terminu rzeczywiście miało miejsce. Ustawodawca celowo w tym zakresie dopuszcza środek dowodowy mniej pewny, aby tym samym ułatwić stronie przedstawienie swych racji. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa więc na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie, a nie na organie, który ten wniosek rozpoznaje. Organ powinien jedynie przedstawione przez stronę okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 Kpa.
- 4.5. Mając powyższe rozważania na uwadze uznać należało, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie przyjął, iż stwierdzenie przez organ, że pobyt skarżącego poza granicami kraju w związku z przebytą przez niego operacją i brak w związku z tym możliwości odebrania decyzji nie uprawdopodabnia braku winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, było przedwczesne. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika bowiem, aby organ przeanalizował okoliczności zawarte we wniosku związane z chorobą skarżącego, z pobytem w szpitalu, prowadzoną rekonwalescencją po zabiegu operacyjnym, okresem przebywania na zwolnieniu lekarskim i koniecznością rehabilitacji w kontekście spełnienia przesłanek warunkujących przywrócenie terminu. Nie odniósł także czasu trwania tych zdarzeń, które mogły spowodować nieobecność skarżących w miejscu zamieszkania i wpłynąć na możliwość odbioru adresowanego do nich rozstrzygnięcia, do biegu terminu do wniesienia odwołania. Przytoczenie w skardze kasacyjnej argumentacji mającej na celu wyjaśnienie powyższych kwestii i analiza treści dokumentów powołanych przez stronę nie może prowadzić do uznania na tym etapie postępowania, iż stanowisko organu było prawidłowe. Organ winien ocenić wskazane okoliczności rozpoznając wniosek strony w trybie art. 58 § 1 Kpa. Brak rozważań w tym zakresie skutkował naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa i zasadnym uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia PWINB. Stąd też wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych przepisów postępowania były nieusprawiedliwione.
- 4.6. Odnosząc się zaś do wywodów PWINB dotyczących uchybienia przez skarżących siedmiodniowemu terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] marca 2018 r. oraz stanowiska skarżących związanego z nieprawidłowością doręczenia im wymienionej decyzji, podnieść należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić ich legalności ponieważ takie zarzuty nie znalazły się w skardze kasacyjnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Z uwagi na to, że w postępowaniu kasacyjnym G. W. i M. W. nie byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika nie przysługiwał im zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 Ppsa. Dlatego też wnioski uczestników postępowania podlegały oddaleniu.