Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 622/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi P. Ł. P. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Kieleckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Kieleckiego z dnia [...] lipca 2010 r. wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Kielcach zatwierdził podział działki nr [...] w Miedzianej Górze, wskazując w uzasadnieniu, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] i z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział zostanie przejęta nieodpłatnie przez Gminę w Miedzianej Górze i stanowić będzie drogę gminną, przy czym właściciel działki A. R. złożyła oświadczenie, w którym zrzekła się prawa do odszkodowania za tę działkę.
Od 2001 r. działka nr [...] jest wykazana w ewidencji gruntów jako własność Gminy Miedziana Góra, przy czym nie wystąpiono z wnioskiem o założenie odrębnej księgi wieczystej dla tej nieruchomości.
Pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. P. Ł. P. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Kieleckiego z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. i M. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi i zbiornikiem na ścieki sanitarne na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości T. P., gmina Miedziana Góra. W uzasadnieniu wnioskodawca, powołując się na przedłożony odpis z księgi wieczystej oraz wyrok Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt: [...] o oddaleniu powództwa Gminy Miedziana Góra o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wskazał, że opisana na wstępie działka nr [...] – stanowiąca drogę dojazdową do tej inwestycji – stanowi jego własność, nie zaś własność Gminy Miedziana Góra. Pomimo tego nie brał on udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tego budynku mieszkalnego.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta Kielecki wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r.
Pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. Wójt Gminy Miedziana Góra, wnosząc o zawieszenie postępowania wznowieniowego, przedstawił organowi kserokopię pozwu z dnia 5 czerwca 2012 r., wniesionego do Sądu Rejonowego w Kielcach. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta Kielecki z urzędu zawiesił wznowione postępowanie. W uzasadnieniu przytoczono opisany powyżej stan faktyczny, wskazując, iż postępowanie o ustalenie nieważności aktów notarialnych przenoszących własność działki oznaczonej nr [...] (drogi) jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do pozwolenia na budowę, a więc na obecnym etapie załatwiania sprawy podjęcie decyzji byłoby przedwczesne.
W zażaleniu na powyższe postanowienie P. P. wskazał, że wcześniejsze powództwo Gminy Miedziana Góra o uzgodnienie księgi wieczystej zostało oddalone, w związku z powyższym Gmina nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie może w związku z tym wnioskować o jego zawieszenie. Strona podkreśliła, że stan prawny działki nr [...] jest jednoznaczny. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej [...] właścicielem tej działki jest P. P. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie. Przytaczając treść art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, sporządzonego na kopii odpowiedniej mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika, że działki nr [...] i [...], na których zaprojektowano inwestycję, mają dostęp do drogi publicznej tylko i wyłącznie przez działkę nr [...] (oraz działkę nr [...]), którą na ww. mapie oznaczono jako droga o szerokości 5,0 m. Jednakże, już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r. zgłosił się S. K. - pełnomocnik P. Ł. P., który okazał odpis z księgi wieczystej KW [...], zawierający wpis świadczący, że jego mocodawca jest właścicielem działki nr [...]. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że ustalenie właściciela działki nr [...] należy potraktować jako zagadnienie wstępne w postępowaniu wznowieniowym w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...], do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale sąd. Końcowo wskazano, że Gmina Miedziana Góra skierowała do Sądu Rejonowego w Kielcach pozew z dnia 5 czerwca 2012 r. o ustalenie, iż umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. w części dotyczącej sprzedaży działki nr [...] są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie Miedziana Góra. W tym stanie rzeczy zasadne było zawieszenie postępowania wznowieniowego do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Kielcach w tej sprawie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego wniósł P. Ł.P. wskazując, że:
- pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2010 r. wydano z naruszeniem prawa, ponieważ został on pomięty jako strona postępowania (właściciel działki nr [...] - stosownie do wpisu w księdze wieczystej nr [...]);
- w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Urząd Gminy Miedziana Góra i Starostwo Powiatowe w Kielcach wiedziały, że występuje niezgodność pomiędzy zapisami dot. działki nr [...] w księdze wieczystej a rejestrem gruntów, o czym świadczą pisma przedstawione w załączeniu do skargi;
- prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. Sąd Rejonowy w Kielcach oddalił powództwo Gminy Miedziana Góra o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wobec czego prawowitym właścicielem działki nr [...] jest skarżący; w rezultacie Gmina Miedziana Góra nie jest stroną postępowania wzowieniowego i nie może składać wniosku o zawieszenie postępowania, ani też wydawać oświadczeń o dostępności do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski powtórzył argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazano, że pozew Gminy Miedziana Góra z dnia 4 listopada 2011 r., rozstrzygnięty wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r., nie jest tożsamy w treści z pozwem z dnia 5 czerwca 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna.
Sąd wskazał, że formuła art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazuje wyróżnić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:
- zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;
- jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;
- wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;
- istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
O ile w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy można przyjąć, iż zostały spełnione trzy pierwsze z powołanych wyżej przesłanek, to szerszego rozważenia wymaga kwestia czy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji - co determinuje zastosowanie przez organ art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazana zależność w orzecznictwie i doktrynie prawniczej określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 7.03.2001r., III SA 32/00, POP 2002, nr 2, poz. 37). Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego, rozumianego również jako "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3.06.1996r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Innymi słowy, chodzi o sytuację gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i w konsekwencji nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw, aby uznać, iż wystąpienie przez Gminę Miedziana Góra z powództwem z dnia 5 czerwca 2012 r. o ustalenie nieważności umów przenoszących własność działki nr [...] uniemożliwiało wydanie decyzji w sprawie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wskazanej wyżej bezpośredniej zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 8.06.1998 r., II SA 555/98, niepubl.; z dnia 6.10.1997 r., II SA 14/97, niepubl., z dnia 7 maja 1999 r., IV SA 744/97, niepubl.).
Zdaniem Sądu I instancji, orzeczenie przez Sąd Rejonowy w Kielcach w przedmiocie zasadności wniesionego przez Gminę Miedziana Góra w dniu 5 czerwca 2012 r. powództwa nie stanowi "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sam fakt wniesienia przedmiotowego powództwa nie może bowiem zniweczyć rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która chroni P. P., wpisanego w księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...]. Ta ostatnia okoliczność znajduje zresztą potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt: [...], zgodnie z którym nabywcy spornej działki objęci zostali ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a tym samym nabyli skutecznie działkę nr [...], jako że nie została im udowodniona zła wiara w ujęciu, jakie ma na uwadze przepis art. 6 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 19, poz. 147 ze zm.).
W odniesieniu do zarzutu skargi, że wobec treści wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r. Gmina Miedziana Góra nie może składać wniosku o zawieszenie postępowania, Sąd wskazał, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało wydane z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś – jak sugeruje skarżący - "na wniosek strony". Odnośnie pozostałych zarzutów, Sąd wyjaśnił, że sąd administracyjny jest związany przy orzekaniu granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a więc kontrolą legalności mogło być objęte wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie zaś rozstrzygnięcie wznowionego postępowania, które dopiero zapadnie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli S. M. i M. M., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nietrafne przyjęcie, iż w sprawie przepis ten nie ma zastosowania, ze względu na fakt, iż składający skargę P. P., niezależnie od rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej pozwem wniesionym przez Gminę Miedziana Góra do Sądu Rejonowego w Kielcach, sygn. akt [...], będzie korzystał z rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej, do której jest wpisany jako właściciel działki [...] stanowiącej drogę, mimo iż jak to wynika z poglądu Sądu Najwyższego zawartego w wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie II CKN 405/99, w przypadku stwierdzenia nieważności umowy nabycia przez P. P. omawianej działki, nie działa rękojmia wiary publicznej księgi wieczystej, która to okoliczność przesądza, iż rozstrzygnięcie sprawcy [...], ma bezpośredni wpływ na to, czy P. P. może być stroną postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę domu udzielonemu S. i M. O. w dniu [...] lipca 2010 r., czy też stroną tą być nie może.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, iż od wyniku sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Kielcach, sygn. akt [...] zależy czy P. P. może być stroną tego postępowania administracyjnego. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną stwierdzenie przez sąd nieważności umowy nabycia działki nr [...] podważy rękojmię wiary publicznej księgi wieczystej, co potwierdza pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie II CKN 405/99. Wykluczenie tej rękojmi pozwoli na wykreślenie prawa własności P. P. z księgi wieczystej i wpisanie w to miejsce Gminy Miedziana Góra, której działka ta została przekazana nieodpłatnie. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędnie ocenił skutki, jakie dla sprawy może mieć postępowanie przed Sądem Rejonowym w Kielcach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w tej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, ze względu na fakt, iż P. P. korzysta z rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej, do której jest wpisany jako właściciel działki nr [...].
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., Nr 707) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten zawiera domniemanie jawności materialnej ksiąg wieczystych. Obalenie tego domniemania jest możliwe – co do zasady – poprzez wytoczenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro w księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...] wpisany jest P. P., to osobę tę organy administracji powinny w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym traktować jako właściciela tej nieruchomości. Potwierdza to również prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...], z uzasadnienia którego wynika, że nabywcy spornej działki objęci zostali ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a tym samym nabyli skutecznie działkę nr [...], jako że nie została im udowodniona zła wiara w ujęciu art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, że wystąpienie przez Gminę Miedziana Góra w dniu 5 czerwca 2012 r. z powództwem o ustalenie, iż umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. w części dotyczącej sprzedaży działki nr [...] są nieważne ze względu na ich sprzeczność z zasadami współżycia społecznego, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie Miedziana Góra, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a. P. P. – jako właściciela działki nr [...] - chroni od 2003 r. domniemanie jawności materialnej ksiąg wieczystych (art. 3 ustawy), a Gmina tego domniemania nie była w stanie obalić, gdyż jej powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało przez Sąd Rejonowy w Kielcach oddalone prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Strona skarżąca powołała się na pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r., II CKN 405/99, w którym uznano, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni nabywcy, jeżeli umowa o przeniesienie własności nieruchomości była nieważna. Powołany przez skarżących kasacyjnie wyrok został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W sprawie rozpatrywanej przez Sąd Najwyższy kwestia ważności umów przenoszących własność nieruchomości została podniesiona w postępowaniu o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a nieważność tych umów stanowiła przesłankę do uwzględnienia powództwa Skarbu Państwa. Natomiast w tej sprawie powództwo Gminy Miedziana Góra o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało już oddalone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. z uwagi na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Kwestia nieważności umów przenoszących własność działki nr [...] nie była w tym postępowaniu podnoszona przez Gminę. Zatem w tym stanie prawnym kwestia zgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym działki nr [...] jest prawomocnie osądzona, a więc prawo własności tej działki – zgodnie z treścią księgi - przysługuje P. P. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.