Wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 554/16

Wydany

29 listopada 2017 r.

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Skład

sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak przewodniczący
sędzia NSA Anna Łuczaj sprawozdawca
sędzia del. WSA Sławomir Pauter
starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski protokolant

Sprawa

sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie ze skargi B. A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek B. A. S. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2357/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 października 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2357/15 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. Wójt Gminy S. zwrócił się o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody dla projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ew. [...] w obrębie S., gmina S..

Postanowieniem z dnia 13 lutego 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że realizacja przedsięwzięcia naruszy § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "J." tj. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. - po rozpatrzeniu zażalenia B. S. - utrzymał w mocy powyższe postanowienie, podzielając stanowisko organu I instancji, że zamierzenie inwestycyjne naruszy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia polegający na niedopuszczalności niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru. Organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego wynika, że działka przeznaczona pod zainwestowanie oraz większość sąsiednich działek jest niezabudowanych. Tylko jedna działka przyległa oznaczona nr ew. [...] jest zabudowana i z innymi działkami położonymi na północ i zachód stanowi obszar już przekształcony. Zabudowanie działki przeznaczonej pod zainwestowanie spowoduje więc dalsze przekształcenie poprzez rozwój zabudowy w kierunku południowym – jego kontynuację. Forma architektoniczna planowanego przedsięwzięcia, tj. jej wielkość, umiejscowienie na działce, a także prace związane z budową doprowadzą do uszkodzenia i przekształcenia obszaru objętego ochroną. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko, że zamierzenie to naruszy także zakaz wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym zabroniona jest zmiana sposobu użytkowania ziemi na terenie chronionego obszaru. Wnioskowany teren inwestycji został sklasyfikowany jako użytek rolny (RVI). Lokalizacja inwestycji spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, gdyż grunty stanowiące użytki rolne zostaną odpowiednio przekształcone i zastąpione zabudową mieszkaniową, która ma służyć jako miejsce zamieszkania. Zdaniem organu nie można w przedmiotowej sprawie zastosować wyjątku od zakazu przewidzianego w § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. W ocenie organu oba warunki określone w tym przepisie muszą zostać spełnione łącznie. Teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze oznaczonym w studium symbolem Tws – o dominującej funkcji turystycznej na terenie oznaczonym jako tereny zabudowane i o rozpoczętym procesie urbanizacji w ramach zwartej zabudowy wsi. Teren wokół planowanej inwestycji nie ma charakteru zwartej zabudowy w sensie faktycznym. Wiele okolicznych działek nie jest zabudowanych, a z działek przyległych jedynie działka nr ew. [...] jest zabudowana obiektem niemieszkalnym – o charakterze sakralnym. Dlatego w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzi druga przesłanka określona w powołanym przepisie. Planowana do realizacji inwestycja nie może zostać uznana za uzupełnienie zabudowy, gdyż na omawianym terenie nie występuje zespół urbanistyczny, który mógłby zostać uzupełniony. Ponadto inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, stanowiącego, iż na chronionym obszarze zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na niezabudowanym gruncie rolnym, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykonanie fundamentów, doprowadzi do uszkodzenia gleby. Realizacja inwestycji spowoduje brak możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. W ocenie organu nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazów, określonych w § 3 ust. 2 pkt 1 - 4 rozporządzenia.

W skardze na powyższe postanowienie B. S. zarzuciła naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na zakazach zawartych w rozporządzeniu nr [...] Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "J." bez przeprowadzenia i bez odniesienia się do analizy specyfiki jednostki osadniczej wsi S., jak również błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę postanowienia, mogący mieć wpływ na jego rozstrzygnięcie, polegający na stwierdzeniu, iż wobec istniejących zakazów na obszarze chronionym nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji budowlanej, mimo, iż postulowany teren inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy wsi S.; - § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 7 ww. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu zakazów w sposób rozszerzający poprzez odniesienie ochrony obszaru i zakazów do konkretnego miejsca lokalizacji, a nie do całości obszaru oraz jednostki osadniczej wsi S.; - § 3 ust. 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanki wymienione w tym przepisie muszą zostać spełnione łącznie, aby można było zastosować zawarte w nim odstępstwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organy dokonały wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania tych przepisów i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że organ II instancji rozpoznając przedmiotową sprawę prawidłowo ustalił stan faktyczny. Następnie podniósł, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymienia katalog zamknięty zakazów, które mogą być wprowadzone w zespole przyrodniczo – krajobrazowym. W katalogu tym nie wprowadzono zakazu budowy obiektów budowlanych. Dlatego też § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia również nie wprowadza bezwzględnego zakazu zabudowy ustanawiając zakazy, które mają służyć celowi jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych dla zespołu "J.". Wbrew twierdzeniu skargi § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wprowadza zakaz działań na terenie zespołu parkowo – krajobrazowego prowadzących do zmiany użytkowania ziemi. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji budowlanej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, gdyż grunt stanowiący użytek rolny, który dotychczas nie jest zabudowany, zostanie zmieniony przez wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej i będzie służył inwestorowi jako miejsce zamieszkania nie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu skarżąca słusznie jednak zarzuca, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia przewidującego wyjątek od przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, uznając, że obie wymienione w § 3 ust. 3 rozporządzenia przesłanki (obszar zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w równorzędnych dokumentach planistycznych oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej) muszą zostać spełnione jednocześnie, aby można było zastosować wprowadzone odstępstwo. W ocenie Sądu przepis ten określa dwie niezależne od siebie sytuacje, w których prawo zabudowy zostaje dopuszczone na chronionym terenie, mimo spełnienia przesłanki negatywnej ograniczającej zabudowę. Obszar zwartej zabudowy określony w studium z natury rzeczy stanowi obszar związany z rozwojem zabudowy dla zamieszkującej go ludności, realizujący cel skupienia zabudowy przez jej uporządkowany rozwój w ramach tego terenu. W drugiej określonej w przepisie sytuacji założeniem jest realizacja celu, jakim jest skupienie zabudowy, a więc dotyczy ona prawa zabudowy na innym terenie niż teren zwartej zabudowy wsi, stąd wprowadzone kryterium "uzupełnienia" istniejącej już zabudowy. Ta druga przesłanka ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia. W ocenie Sądu, wykładnia językowa tego przepisu nie jest wystarczająca do odczytania obowiązującej normy prawnej w zakresie dopuszczalności zabudowy, gdyż celem przepisu jest dopuszczenie możliwości zabudowy, nawet w sytuacji gdy związane jest to ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, tam gdzie rozwój budownictwa mieszkaniowego jest naturalny. Skoro planowana inwestycja ma być realizowana na terenie zwartej zabudowy wsi, brak było podstaw do badania czy spełniona jest jednocześnie przesłanka uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Decydując, że stanowi ona podstawę do odmowy uzgodnienia w przedmiotowym przypadku, wobec tego, że nie jest możliwe zastosowanie wyjątku od zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, organ naruszył § 3 ust.3 tego rozporządzenia.

Zdaniem sądu także dokonana przez organ wykładnia § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia jest nieprawidłowa. Organ wywiódł z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, że realizacja planowanej inwestycji związanej z zabudową dla celów mieszkalnych naruszy, niezależnie od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, także zakaz przekształcenia obszaru oraz zakaz uszkadzania gleby, oceniając iż każdy z tych zakazów stanowi odrębną podstawę uzasadniającą zakaz dopuszczalności zabudowy w chronionym terenie. Rozumienie przepisu zaprezentowane przez organ prowadziłoby w każdej sytuacji do zakazu budowy w obszarze chronionym. Tymczasem bezwzględny zakaz budowy na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody i prawa miejscowego nie obowiązuje. Dopuszczalność prawa zabudowy na gruncie § 3 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 3 rozporządzenia konsumuje zatem inne związane z nią ewentualne naruszenia, określone w tym samym rozporządzeniu (§ 3 ust.1 pkt 1 i 3), bowiem oczywistym jest, że proces dopuszczalnej zabudowy doprowadzi do miejscowego uszkodzenia gleby w związku z potrzebą wybudowania fundamentów, jak też ewentualnie do przekształcenia obszaru. Zniszczenie, uszkodzenie czy przekształcenie na gruncie ww. rozporządzenia można więc rozważyć w przypadku przeprowadzania innego rodzaju czynności, aniżeli tych związanych z posadowieniem budynku. Organ dokonał rozszerzającej wykładni obowiązujących w chronionym obszarze zakazów. Jednocześnie Sąd podkreślił, że organ nie naruszył przepisów postępowania, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, gwarantujący dokładne i wyczerpujące wyjaśnienie sprawy, a uzasadnienie postanowienia zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej.

Skargą kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "J." polegającej na przyjęciu, że wystarczy dokonać ustaleń czy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działka inwestycyjna znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi, podczas gdy z ww. przepisu prawa wynika, że jednocześnie musi zachodzić możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej, o czym świadczy użycie przez prawodawcę lokalnego spójnika "oraz", tym samym skoro Sąd I instancji nie zakwestionował stanowiska organów odnośnie braku możliwości uzupełnienia zabudowy to powinien był skargę oddalić, a więc naruszył także art. 151 p.p.s.a.;
2. na tej podstawie dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie miał zastosowanie § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi oraz uzupełniania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) w przypadku, gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, z kolei nastąpiłaby kontynuacja zabudowy na obszary niezabudowane, a czego także nie zakwestionował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a pomimo tego uchylił postanowienie organu odwoławczego w sytuacji, gdy nie zaszła żadna z przesłanek odstąpienia od zastosowania zakazu i skargę należało oddalić przez co Sąd I instancji naruszył także art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
3. nieprawidłowe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędną i zupełnie nieuprawnioną ocenę, że w sytuacji gdyby zachodziło odstępstwo od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, organ odwoławczy powołałby się na zakaz przekształcania obszaru, podczas gdy w takiej sytuacji nie można byłoby mówić o przekształcaniu obszaru, który stanowiłby zabudowę mieszkaniową, która zostałaby jedynie uzupełniona, tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że z § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego Nr [...] wynika, że aby w ogóle w studium gmina mogła wyznaczyć obszar zwartej zabudowy w rozumieniu tego przepisu to faktycznie w terenie musi zachodzić możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Sąd I instancji błędnie zastosował zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako podstawę zapadłego wyroku, poprzez wadliwe wskazanie, że zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenie wystarczy, że z ustaleń studium wynika, że dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy mieszkaniowej i tym samym naruszył ten przepis przez dokonanie jego błędnej wykładni oraz błędnej oceny, że miał w sprawie zastosowanie. Zdaniem organu, racjonalny prawodawca w określonym konkretnie celu w § 3 ust. 3 rozporządzenia użył spójnika koniunkcji. Skarżący stwierdził też, że w związku z wątpliwościami w orzecznictwie NSA co do znaczenia spójnika "oraz" w analogicznych przepisach zawartych w rozporządzeniach i uchwałach obowiązujących na obszarze województwa warmińsko-mazurskiego, istnieje potrzeba podjęcia uchwały wyjaśniającej na podstawie art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Autor skargi kasacyjnej podkreślił następnie, że wyłączenie stosowania zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym może nastąpić jedynie w przypadku zastosowania odstępstw od zakazów wskazanych w akcie prawnym regulującym dany obszar chroniony, do czego uprawniony jest wyłącznie organ kompetentny do jego wydania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "J."(Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr [...], poz. 1697), zmienione uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2011r. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 3 ust. 3 powyższego rozporządzenia zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach przepisu § 3 ust. 3 powyższego rozporządzenia Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyróżnił istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Kierując się językowymi, systemowymi i funkacjonalnymi dyrektywami wykładni normy § 3 ust. 3 rozporządzenia, należy wyodrębnić i ocenić istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Nie wystarczy dokonać wyłącznie wykładni językowej w aspekcie użycia spójnika "oraz", gdyż poza dokonaniem wykładni językowej proces wykładni przeprowadza się również w oparciu o dyrektywy systemowe i funkcjonalne, które mogą prowadzić do zupełnie innego wyniku niż wynikający z przeprowadzenia tylko wykładni w oparciu o dyrektywy wykładni językowej. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia wyróżnia dwie przesłanki, które dotyczą dwóch zupełnie różnych terenów: - pierwszego, jako terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy, na którym możliwy jest rozwój zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego oraz - drugiego, stanowiącego teren zabudowy, na którym nie występuje zwarta zabudowa, ale przewidziana jest możliwość uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Powyższy przepis wyróżnia więc dwie różne przesłanki dotyczące terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Na gruncie postanowień § 3 ust. 3 rozporządzenia należy rozróżnić dwie niezależne okoliczności: pierwszą pozwalającą na rozwój wsi w granicach zwartej zabudowy i w granicach określonych w dokumentach planistycznych oraz drugą mającą na celu uzupełnianie istniejącej już zabudowy i prowadzącą do jej zwarcia (por. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11; z dnia 29 października 2013r, sygn. akt II OSK 1244/12; z dnia 27 maja 2015., sygn. akt II OSK 2624/13, z dnia 30 sierpnia 2017r., sygn. akt II OSK 2755/15 – CBOSA).

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przez dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie miał zastosowanie § 3 ust. 3 rozporządzenia. Jak bowiem wynika ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2014r.) przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem Tws - obszar o dominującej funkcji turystycznej – "tereny zabudowane oraz o rozpoczętym procesie urbanizacji" (tereny na załączniku graficznym do studium zaznaczone kolorem brązowym), położone na terenie oznaczonym jako obszar zwartej zabudowy wsi ("teren zwartej zabudowy wsi" na załączniku graficznym do studium zakreślono linią przerywaną w kolorze czarnym). A zatem, przedmiotowa działka położona jest w granicach określonych w studium na obszarze zwartej zabudowy wsi – tak jak tego wymaga § 3 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia dla wyłączenia zakazu, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także zarzucanego mu naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez błędną ocenę i nieprawidłowe zastosowanie.

Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabrania się niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru. Zakazy przewidziane w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie są zakazami zabudowy, ale podejmowania działań, które wpływały niekorzystnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które są szczególnym celem ochrony - § 2 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 2557/14 – CBOSA). Jeśli zatem w danej sprawie znajduje zastosowanie § 3 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, wyłączający zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia (zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi), to nie można uznać, że wówczas zastosowanie znajduje zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że za źródło niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru nie można uznać czynności związanych z posadowieniem na działce budynku.

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek B. S. o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. B. S. nie wykazała poniesienia takich kosztów - z uwagi na brak stawiennictwa na rozprawie, a nadto odpowiedź na skargę kasacyjną podpisała osobiście B. S..