Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 12 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2289/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.
Wymienioną decyzją z [...] czerwca 2016 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...], podnosząc, że dokumentacja projektowa nie zawiera rzutu lub przekroju uwzględniającego oddziaływanie rozbudowy ostatniej kondygnacji na budynek sąsiedni.
Odwołanie wniósł także [...]. Wskazał na nieprawdziwość danych technicznych projektu w odniesieniu do istniejących ścian zewnętrznych oraz projektowanych pionowych ścian lukarn oraz liczby kondygnacji. Ponadto Skarżący wskazał na niezgodną z prawem klasyfikację robót budowlanych oraz na niezgodne z prawem odległości projektowanej zabudowy od sąsiednich nieruchomości.
Zdaniem Skarżącego decyzja Starosty [...] jest ponadto sprzeczna z wydaną uprzednio decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Skarżący podniósł, że w tej decyzji Wojewoda w odniesieniu do wymienionej działki nr [...] stwierdził, że nie jest możliwe nadbudowywanie dowolnej ilości kondygnacji na działce o szerokości poniżej 16 m.
Wymienioną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.
Skargę na decyzję Wojewody [...] wniósł [...]. Skarga została następnie oddalona zaskarżonym wyrokiem z 12 września 2017 r.
Sąd I instancji wskazał, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...], zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego w postaci:
- art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "Pr. bud.") poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że inwestycja nie obejmuje nadbudowy i przebudowy, a obejmuje nadbudowę i przebudowę;
- § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, jakoby przy nadbudowie posadowienie lukarn miało się znajdować w odległości większej niż 4 m;
- § 213 pkt 1 ppkt a) w zw. z § 12 i w zw. z § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, jakoby przepis ten nie dotyczył inwestycji objętej zaskarżoną decyzją.
Nadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz nierozpatrzenie zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących wadliwego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenia przez organ art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 i § 4 K.p.a., a także poprzez niewłaściwą kontrolę działania administracji publicznej i niezasadne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. tj. oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinno było nastąpić uchylenie zaskarżonej decyzji II instancji i poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości, albowiem sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że postępowanie administracyjne dotknięte było wadami naruszenia przez organ ww. przepisów postępowania poprzez: brak podjęcia wszelkich kroków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; brak wzięcia pod uwagę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;
- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem pełnego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a także poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na rozprawie w dnia 21 stycznia 2020 r. stawili się [...],[...] i [...].
[...] wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej, a [...] przyłączyła się do stanowiska Skarżącego kasacyjnie. [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W szczególności nie okazał się trafny zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7a Pr. bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że inwestycja nie obejmuje nadbudowy i przebudowy, a obejmuje nadbudowę i przebudowę.
Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszym rzędzie wskazać należy na specyfikę inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę, a polegającej na wykonaniu w uprzednio legalnie wzniesionym i użytkowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym robót budowlanych w następstwie których nie dojdzie do zmiany powierzchni zajmowanej przez budynek na gruncie, jak też całkowitej wysokości obiektu budowlanego, a jedynie do takiej zmiany geometrii dachu i posadowienia na nim lukarn, w wyniku czego zmieni się kubatura i podział funkcjonalny ostatniej stanowiącej już poddasze użytkowe kondygnacji (patrz tabela na stronie 10 zatwierdzonego projektu budowlanego, co umożliwi umieszczenie na niej kilku pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, w miejsce dotąd istniejącego jednego tego rodzaju pomieszczenia wykazywanego w projekcie budowlanym w części obejmującej inwentaryzację stanu istniejącego i określanego jako pracownia (por. str. 5 zatwierdzonego projektu budowlanego).
Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej planowane roboty budowlane nie doprowadzą do powstania nowej kondygnacji obiektu, bowiem już w stanie istniejącym na poddaszu poza częścią pełniącą funkcję strychu znajduje się jedno - określane przez inwestora jako pracownia - pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi i zaopatrzone w okno w lukarnie zlokalizowanej od strony frontu budynku, co oznacza, iż poddasze to spełnia, określone w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymogi dla uznania go za kondygnację w rozumieniu przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego.
Planowane prace polegać mają na zastąpieniu tej istniejącej lukarny większą, na pobudowaniu nowej lukarny na przeciwległej stronie budynku oraz wyburzeniu istniejących i pobudowaniu nowych ścian działowych na poddaszu, w następstwie czego dojdzie do uzyskaniu większej niż dotąd ilości pomieszczeń o polepszonej funkcjonalności na tejże istniejącej już ostatniej kondygnacji budynku. Podkreślić trzeba, iż zaplanowane lukarny składają się z powierzchni frontowych, w których umieszczona są okna oraz prostopadłych do nich powierzchni bocznych, łączących front z połacią dachu, co wyraźnie wskazuje, iż stanowią one element architektoniczny umieszczony na istniejącym dachu, a nie tworzą nowej kondygnacji.
Ta specyfika zaplanowanych przez inwestora robót budowlanych niewątpliwie utrudnia ich prawidłowe zakwalifikowanie na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, jednakże nie czyni tego niemożliwym.
Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w powyższej ustawie przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Pr. bud.), przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7), zaś przez przebudowę wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a). Jednocześnie ustawodawca we wskazanej wyżej ustawie nie zawarł definicji legalnych pojęć rozbudowy i nadbudowy. W tym zakresie odwołać się zatem należy do reguł wykładni i co za tym idzie w pierwszym rzędzie znaczenia jakie pojęcia te mają w języku polskim.
Dokonując analizy wskazanych wyżej przepisów zauważyć należy, iż zakres robót budowlanych objętych złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę na pewno wykracza poza pojęcie przebudowy, albowiem choć zamierzenie inwestora niewątpliwie obejmuje wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego – obiekt ten uzyska bowiem w ich następstwie najwyższą kondygnację o większej niż dotąd powierzchni użytkowej i o większej funkcjonalności, to jednak będzie się to wiązało ze zmianą charakterystycznego parametru w postaci kubatury obiektu. Już tylko ta zmiana kubatury, mimo, że nie dojdzie do zmiany wysokości, szerokości i długości obiektu oraz liczby kondygnacji przesądza o tym, iż planowane roboty nie mogą być kwalifikowane jako jedynie przebudowa, lecz muszą być uznane za odpowiadające definicji legalnej budowy,
Zauważyć jednakże należy, iż skutkiem tego, że planowana inwestycja musi być oceniana jako budowa jest w pierwszym rzędzie właśnie to, iż wymagała ona uzyskania pozwolenia na budowę i nawet potencjalnie nie mogła być realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę – okoliczność ta została jednak uwzględniona tak przez inwestora, jak i przez organy, czego skutkiem było właśnie przeprowadzenie kontrolowanego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Zauważyć dalej trzeba, iż dla oceny czy przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę bez znaczenia pozostaje czy zakwalifikowana ona zostanie jako nadbudowa (jak uczynił to organ w ślad za autorem projektu), czy też jako rozbudowa – czego domaga się skarżący kasacyjnie. Istotne prawnie znaczenie ma bowiem w tym kontekście jedynie okoliczność, iż niewątpliwie nie stanowiła ona wyłącznie przebudowy, co jednakże nigdy nie było w sprawie sporne.
Dalej wskazać należy, iż w języku polskim nadbudowa oznacza to, co nadbudowano, nadbudowaną część gmachu, budynku zaś rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego, powiększanie kubatury budowali poprzez dobudowywanie nowych partii, powiększanie powierzchni zabudowanej poprzez budowę nowych obiektów (patrz Słownik języka Polskiego PWN, Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego - dostępne pod adresem https://sjp.pwn.pl).
Wzajemna relacja pomiędzy tymi pojęciami jest zatem płynna i trudno wyznaczyć ścisłą pomiędzy nimi granicę. Wskazać jednakże należy, iż kluczowe dla rozróżnienia między nimi jest to w jaki sposób dochodzi do powiększenia obiektu, w tym jego kubatury. Samo powiększenie obiektu budowlanego jest bowiem cechą charakterystyczną tak nadbudowy, jak i rozbudowy. Należy zatem przyjąć (aczkolwiek z zastrzeżeniem, iż rozróżnienie to nie ma charakteru ścisłego), iż rozbudowa to takie powiększenie obiektu, w tym jego kubatury, które nie stanowi jednakże jego nadbudowy, a więc nie polega na zrealizowaniu nowej substancji budowlanej wyłącznie na już istniejącym obiekcie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż organy i Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane o pozwolenie na realizację, których wystąpił inwestor jako przebudowę (w zakresie prac realizowanych we wnętrzu istniejącego budynku) i nadbudowę w zakresie robót polegających na posadowieniu na dachu istniejącego budynku nowych lukarn skutkujących powiększeniem kubatury ostatniej kondygnacji obiektu.
Podkreślić jednak trzeba, iż rozróżnienie pomiędzy nadbudową, a rozbudową budynku nie miało – co sygnalizowano już powyżej i co zostanie omówione także w dalszej części uzasadnienia istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy.
Co za tym idzie nie trafny okazał się pierwszy ze zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Nie okazał się także trafny zarzut naruszenia § 12 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, jakoby przy nadbudowie posadowienie lukarn miało się znajdować w odległości większej niż 4 m.
Wskazany jako wzorzec kontroli przepis § 12 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia stanowił bowiem w dacie orzekania przez organ I instancji, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.
Analiza tej regulacji wskazuje, iż nie jest z nią sprzeczne zamierzenie inwestora objęte kwestionowaną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, czy zamierzone roboty budowlane zakwalifikowane zostaną jako rozbudowa czy nadbudowa budynku. W następstwie planowanych robót zachowane bowiem zostaną dotychczasowe wymiary istniejącego budynku rozumiane jako jego wysokość, szerokość i długość, a zmieni się jedynie – poprzez posadowienie lukarn – dotychczasowa geometria jego dachu. Znamiennym jest, iż powierzchnie boczne mają łączyć front lukarn z powierzchnią dachu, a nie z boczną częścią budynku, co dodatkowo wskazuje, iż będą one stanowić element istniejącego dachu, a nie tworzyć nową kondygancję.
Nie zostanie także naruszony wymóg dotyczący nadbudowy, a sprowadzający się do zakazu lokalizowania otworów okiennych lub drzwiowych w nadbudowanej ścianie zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy. Zauważyć bowiem trzeba, iż z użytego przez prawodawcę sformułowania wynika wyraźnie, iż regulacja ta dotyczy odległości ścian z oknami bądź drzwiami od granicy działki, a nie lokalizowania otworów okiennych lub drzwiowych w określonych odległościach od granicy działki i stanowi odpowiednik ogólnej zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Z powyższego wynika, iż ustanawia ona zakaz umieszczania w nadbudowanej ścianie zwróconej w stronę działki sąsiedniej i zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy otworów okiennych lub drzwiowych. Wymogi te spełnia zatwierdzony projekt budowlany, albowiem nie przewiduje on jakichkolwiek otworów okiennych w nadbudowanych ścianach stanowiących powierzchnie boczne lukarn, łączące front lukarn z dachem budynku. Wszelkie otwory okienne i drzwiowe zaplanowane są zaś w prostopadłych do granicy działki sąsiedniej ścianach frontowych lukarn, co oznacza, iż do tych okien i drzwi nie znajdują zastosowania wymogi określone w § 12 ust. 2 pkt 3 in fine rozporządzenia.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie przepis ten nie znajduje bowiem zastosowania do posadowienia lukarn jako całości (a więc ich ścian frontowych i bocznych), a jedynie do lokalizowania zwróconych w stronę granicy działki sąsiedniej nadbudowywanych ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi.
Skoro zaś przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie naruszał § 12 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jego zatwierdzenie nie stanowiło naruszenia tego przepisu prawa materialnego, jak i wskazanego w tym samym zarzucie jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu upoważniającego ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do wydania rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń.
Nie okazał się wreszcie zasadny ostatni ze zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest § 213 pkt 1 lit. a w zw. z § 12 i w zw. z § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, jakoby przepis ten nie dotyczył inwestycji objętej zaskarżoną decyzją.
Zarzut ten oparty jest bowiem na błędnym założeniu, iż w następstwie objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę inwestycji dojdzie do powstania w przedmiotowym obiekcie dodatkowej, nieistniejącej dotąd kondygnacji oraz sformułowany jest w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie, którym co należy podkreślić, nie jest budowa od podstaw obiektu o określonych parametrach, w tym ilości kondygnacji, lecz jedynie budowa polegająca nadbudowaniu na uprzednio istniejącym budynku ścian dwóch nowych lukarn dachowych i co za tym idzie przebudowa dachu znajdującego się nad tymi lukarnami.
Zakres robót budowlanych objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę określał zaś zakres kognicji organów nadzoru budowlanego (a pośrednio także sądów administracyjnych), przesądzając o tym, iż w ramach tego postępowania administracyjnego brak było przesłanek do badania zgodności z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi pierwotnego pozwolenia na budowę tegoż obiektu.
Podkreślić trzeba, iż na żadnym etapie postępowania jego strony nie zgłaszały by przedmiotowy budynek wzniesiony został z naruszeniem przepisów prawa (w warunkach samowoli budowlanej, z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też w oparciu o obciążone kwalifikowaną wadą pozwolenie budowlane) oraz by uruchomione zostało jakiekolwiek postępowanie zmierzające do ewentualnego usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
Zauważyć wreszcie trzeba, iż Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skargi o braku spełnienia norm przeciwpożarowych przy realizacji inwestycji, wskazał, że w projekcie budowlanym istnieje stwierdzenie projektanta dotyczące ochrony przeciwpożarowej ("warunki ochrony ppoż"), z którego wynika, że projekt jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W związku z powyższym orzekający w sprawie Sąd I instancji w ogóle nie wypowiedział się tak co do wykładni, jak i zastosowania w sprawie wskazywanego jako wzorzec kontroli § 213 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Skarga kasacyjna odnośnie uzasadnienia tego zarzutu obarczona jest zatem wadą polegającą na tym, iż jej autor nie zwalcza poglądów prawnych, czy też sposobu zastosowania wskazanych w tym zarzucie przepisów faktycznie dokonanego przez Sąd I instancji, lecz kwestionuje stanowisko, które sam wykreował w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej nie wskazano nadto jakiejkolwiek regulacji, z której jej autor wyprowadza pogląd prawny, iż nie jest prawidłowe opieranie się przez Sąd I instancji na oświadczeniu projektanta, że projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz, że Sąd winien takiej oceny dokonać samodzielnie, czego jednakże zaniechał.
Jest to tyle istotne, że zasadnicze obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej w tego rodzaju sprawach ustanawia art. 35 ust. 1 Pr. bud. wskazujący, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (art. 35 ust. 1 pkt 3).
Taki zakres obowiązków organu administracji procedującego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę determinuje jednocześnie zakres kognicji sądu administracyjnego, który rozpoznając skargę na decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego obowiązany jest dokonać jej oceny pod kątem zgodności z prawem, w tym art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co oznacza konieczność oceny czy przed wydaniem decyzji organ prawidłowo zrealizował obowiązki wynikające z tego przepisu.
Z powyższym wiąże się konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem przyjętych w projekcie rozwiązań, aczkolwiek ocena ta ograniczona jest wyłącznie do tych elementów projektu budowlanego, które podlegają kontroli i aprobacie organów administracji architektoniczno-budowlanej, a więc dotyczących zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.
Z zakresu tej kontroli wyłączone jest zatem badanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie innym niż projekt zagospodarowania działki lub terenu, albowiem kompetencji takiej nie posiadają w aktualnym stanie prawnym kontrolowane przez sąd administracyjny organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym wskazać wreszcie trzeba, iż zarzucając Sądowi I instancji naruszenie § 213 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na niedostrzeżeniu naruszenia tegoż przepisu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (spowodowanego błędnym zakwalifikowaniem budynku jako trzykondygnacyjnego), autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązania naruszają konkretne przepisy techniczno-budowlane dotyczące ochrony przeciwpożarowej, bowiem nie zapewniają wymaganej klasy odporności pożarowej budynku, ograniczając się jedynie do wskazania, iż planowana nadbudowa być może wymogów tych nie spełnia.
Nie wykazał zatem wpływu zarzuconego organom naruszenia przepisu prawa materialnego na wynik sprawy administracyjnej, który to faktyczny, a nie jedynie potencjalny wpływ jest zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. warunkiem uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, co dodatkowo wskazuje na bezzasadność stawianego w tym zakresie Sądowi I instancji zarzutu.
Nie okazały się także zasadne zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz nierozpatrzenie zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących wadliwego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenia przez organ art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 i § 4 K.p.a., a także poprzez niewłaściwą kontrolę działania administracji publicznej i niezasadne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. wskazać należy, iż również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w orzeczeniu Sądu I instancji nie sposób dopatrzeć się naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Regulacja ta ma więc tylko charakter ustrojowy. Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny uchylił się od dokonania kontroli np. w ten sposób, iż odrzuciłby skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy o tym, że nie doszło do jego naruszenia. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z przywołanymi w zarzucie przepisami K.p.a. stwierdzić natomiast należy, iż nie stanowiło uchybienia organów mogącego mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, brak wzięcia pod uwagę, czy też odniesienia się do decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. Decyzja ta wydana bowiem została w innym postępowaniu, dotyczącym wprawdzie tych samych stron, ale inne inwestycji, co oznacza, iż nie wiązała w jakikolwiek sposób organów orzekających w niniejszej sprawie. Nadto decyzja ta dotyczyła zamierzenia budowlanego obejmującego nie tylko roboty objęte pozwoleniem na budowę wydanym w kontrolowanej sprawie, ale także rozbudowę budynku o taras wypoczynkowy pełniący funkcję wiaty magazynowej, przy czym to właśnie rozbudowa budynku wprost uznana została przez organ odwoławczy za niezgodną z wymogami § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia.
Co za tym idzie nie sposób przyjąć by organy administracji, orzekające w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie obejmującego robót budowlanych, które uprzednio ocenione przez nie zostały jako niedopuszczalne, obowiązane były odnoszenia się do uzasadnienia decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej i dotyczącej innego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie planowanego na tej samej działce. Wymogu takiego nie można w żadnym razie wyprowadzić ze wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 i § 4 K.p.a., czy też przywołanego jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 6 K.p.a. W szczególności obowiązku takiego nie sposób wyprowadzić z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady przekonywania, czy też zasady legalności działania organów administracji.
Nie sposób także zgodzić się z ogólnym twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji nieprawidłowo skontrolował legalność zaskarżonej decyzji, gdyż pominął, że doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Procedujace w sprawie organy zgromadziły bowiem kompletny materiał dowodowy wystarczający dla rozpoznania sprawy, której przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczącego określonej we wniosku inwestycji.
Zupełnie niezrozumiałymi są w tym kontekście zarzuty skarżącego, iż Sąd I instancji w ogóle nie zważył, iż organ nie przeprowadził żadnych dowodów do ustalenia istnienia i odległości lukarn od granicy działki.
Skoro bowiem przedmiotem postępowania jest zatwierdzenie projektu budowlanego, to usytuowanie objętych tym projektem elementów architektonicznych, które dopiero mają zostać wykonane, w tym lukarn, wynika wprost z tegoż projektu i nie wymaga przeprowadzania jakichkolwiek dodatkowych dowodów. Powyższe jest tym bardziej widoczne, iż skarżący kasacyjnie nie podniósł jakichkolwiek zarzutów, z których wynikałoby, iż projekt budowlany jest w jego ocenie niekompletny, czy nieczytelny i nie pozwala ocenić, gdzie dokładnie mają być wykonane objęte nim lukarny.
Znamiennym jest, iż skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnych konkretnych (poza decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r.) środków dowodowych, które miałyby być rzekomo pominięte przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, tak odnośnie zebrania, jak i rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje wręcz na to, iż naruszenia wskazywanych jako wzorce kontroli przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej dopatruje się w niepodzieleniu jego ocen prawnych co do zgodności z prawem planowanej inwestycji, co wyraźnie wskazuje na bezzasadność zgłaszanych w tym zakresie zarzutów proceduralnych.
Podkreślić wreszcie należy, iż skarżący kasacyjnie ogólnikowo kwestionując brak skontrolowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej spełniania przez przedmiotową inwestycję wymagań przeciwpożarowych nie wskazał z czego wyprowadza twierdzenie, iż okoliczności te podlegały w ogóle samodzielnemu badaniu ze strony tych organów, w sytuacji gdy w aktualnym stanie prawnym i wobec uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego brak jest podstawy prawnej dla dokonywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza zagadnienia związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego, bowiem pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane).
Powyższe przesądza jednocześnie o nietrafności argumentacji skargi kasacyjnej, która naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania dopatruje się w braku szczegółowego odniesienia się przez tenże Sąd do opisu technicznego projektu budowlanego.
Skarżący kasacyjnie nie wskazał wreszcie w czym dopatruje się naruszenia art. 77 § 4 K.p.a. w sytuacji gdy tak sam zarzut kasacyjny, jak i jego uzasadnienie w żaden sposób nie odwołuje się do treści tegoż przepisu stanowiącego, iż fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Ze względu na art. 183 § 1 P.p.s.a. sąd kasacyjny jest zaś związany zakreślonymi w skardze kasacyjnej podstawami i postawionymi w ich ramach zarzutami, co oznacza, że nie jest uprawniony do uzupełniania lub domyślania się intencji sporządzającego skargę kasacyjną, czy też samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może również domyślać się i uzupełniać argumentacji autora skargi kasacyjnej. Nie jest wreszcie rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Nie okazał się także trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem pełnego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a także poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 141 § 4 stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, publ. ONSAiWSA 2012/6/101). Nadto zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 publikowany ONSAiWSA 2010/3/39, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1054/17, dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Dopiero pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. II GSK 506/17, dost. w CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, iż wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało. W szczególności w uzasadnieniu wyroku zwięźle przedstawiono stan sprawy oraz podniesione w skardze zarzuty, a następnie przedstawiono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Okoliczność, że stanowisko Sądu I instancji było lakoniczne oceny tej nie przekreśla. Zauważyć bowiem trzeba, iż Sąd I instancji wprost stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż organ architektoniczno-budowlany wypełnił wszystkie obowiązki ciążące na nim z mocy 5 ust. 1 pkt 1-4 Pr. bud. oraz wskazał, iż nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd odniósł się zatem do wszystkich zgłoszonych zarzutów.
Odnosząc się bezpośrednio do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż z wskazanego jako wzorzec kontroli przepisu nie wynika konieczność szczegółowego odnoszenia się przez Sąd administracyjny do wszelkich pism strony składanych w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż prawidłowość albo nieprawidłowość oceny prawnej Sądu I instancji nie ma znaczenia dla oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zauważyć wreszcie trzeba, iż w skardze kasacyjnej nie wykazano wpływu zarzucanych naruszeń przepisów postępowania na treść zaskarżonego wyroku.
Nie doszło także do naruszenia pozostałych wskazanych w tym zarzucie przepisów. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W skardze kasacyjnej brak zaś jakiegokolwiek nawiązania do treści powyższego przepisu, w tym wykazania, by zaskarżony wyrok wydany został w oparciu o materiał dowodowy nie znajdujący się w aktach sprawy, względnie by z czegokolwiek wynikało, że Sąd I instancji przed jego wydaniem z aktami sprawy się nie zapoznał.
Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zaś wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w żadnym razie nie wynika zaś, by Sąd ten nie zapoznał się z całością akt sprawy administracyjnej, względnie by swoje orzeczenie oparł na materiale dowodowym, którego w tych aktach brak. Sąd I instancji, analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dowody, nie naruszył zatem art. 133 § 1 P.p.s.a. Natomiast prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.
Nie sposób wreszcie przypisać Sądowi I instancji samodzielnego naruszenia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Wskazać bowiem trzeba, że jest to przepis o charakterze wynikowym, wskazujący jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien podjąć wojewódzki sąd administracyjny w sytuacji zaistnienia wskazanych w nich okoliczności, to jest stwierdzenia przez ten Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Do samodzielnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu może zatem dojść tylko wtedy, gdy sąd mimo stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy nie uchyli zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia), a więc nie spełnia dyspozycji tej normy prawnej. Tego rodzaju sytuacja nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, albowiem Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego.
Zauważyć dalej trzeba, iż do wtórnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. może dojść także wtedy, gdyby sąd wojewódzki wadliwie nie stwierdził zaistnienia naruszeń przez organy przepisów prawa materialnego, jednakże w takiej sytuacji procesowej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i musi zostać powiązany z przepisami prawa materialnego, których naruszenia błędnie nie dostrzegł Sąd I instancji, czego jednakże skarżący kasacyjnie w zarzucie oznaczonym literą b nie uczynił.
Zarzuty naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego zostały przy tym zgłoszone przez skarżącego kasacyjnie odrębnie, co umożliwiło merytoryczne ich rozpatrzenie, aczkolwiek jak wykazano powyżej nie okazały się one trafne.
Z analogicznych powodów za nietrafny uznać wreszcie należało zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, w sytuacji gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie powinno nastąpić uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną jako niezasadną oddalił.