Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. sygn. akt II S.A./Łd 1393/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku inwentaryzacji powykonawczej.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 119 - art. 129 oraz art. 1 a pkt 12 lit. b i art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz. 16 ze zm.) nałożył na M. P. jednorazowo grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1500,00 zł (tysiąc pięćset) z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązków określonych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] listopada 200l r. zgodnie z treścią art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) wraz z opłatą egzekucyjną za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł (sześćdziesiąt osiem zł).
Jednocześnie organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku oraz uiszczenia nałożonej grzywny i opłaty w wysokości 1568,00 zł w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia oraz pouczył, iż w przypadku nie uiszczenia w/w kwoty w wyznaczonym terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji należności pieniężnych bez uprzedniego przesyłania upomnienia zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie kosztów upomnienia oraz przypadków, w których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego upomnienia (Dz. U. Nr 81, poz. 354 ze zm.).
W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego podał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał M. P. złożenie następujących dokumentów:
- - inwentaryzacja geodezyjna, inwentaryzacja budowlana wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie przydatności do użytkowania, projekt robót docelowych doprowadzających obiekt do pełnej zgodności z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa użytkowania, jeżeli z orzeczenia technicznego wynikać będzie taka konieczność, oraz dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczących budynku gospodarczego w części użytkowanego jako chlewnia, znajdującego się na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w S., usytuowanego bezpośrednio przy ul. [...]. Organ podniósł także, że obowiązek ten stał się wymagalny w dniu 30 marca 2002 r., a upomnienie z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] okazało się nieskuteczne.
Na powyższe postanowienie M. P. wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając rażącą obrazę prawa, tj. art. 33 ust. 5 ustawy z dniu 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991, Nr 161 ze zm.) przez przyjęcie, że strona ma możność wywiązania się z obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 200l r. polegających na złożeniu odpowiednich dokumentów, podczas gdy nie jest w ich posiadaniu.
W uzasadnieniu M. P. podała, że postanowieniem z dnia [...] listopada 200l r. została zobowiązana do złożenia w terminie do 30 marca 2002 r. dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego znajdującego się na terenie działki o nr ewidencyjny [...] przy ulicy [...] w S. to jest inwentaryzacji geodezyjnej, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie przydatności do użytkowania, projektów robót docelowych doprowadzających obiekt do pełnej zgodności z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa użytkowania, jeżeli z orzeczenia technicznego wynikać będzie taka konieczność, dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 23 listopada 200l r. strona oświadczyła, iż nie posiada takowych dokumentów, a z przeprowadzonego postępowania dowodowego z kolei wynika, iż brak jest dokumentacji w Urzędzie Miasta i Gminy w S. jak również w Archiwum Państwowym w Łodzi.
Następnie skarżąca podniosła, iż w tym stanie faktycznym, wydane postanowienie jest niewykonalne, a skoro nie jest w posiadaniu dokumentacji budowlanej oznacza to, że istniejący budynek gospodarczy został wzniesiony przez poprzedniego właściciela działki i brak jest z uwagi na pierwotną niemożliwość spełnienia żądania organu administracji publicznej ustawowych przesłanek wszczynania postępowania egzekucyjnego. Reasumując, zdaniem strony, w wyniku zaistnienia przesłanki negatywnej-niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym - organ egzekucyjny winien na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzyć postępowanie egzekucyjne.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 119, 121, 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 1991 r., Nr 16, poz. 161 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2002 r., nr [...].
W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe pod względem merytorycznym i nie budzi zastrzeżeń formalnych. Podnoszony w rozpatrywanym zażaleniu po faz kolejny zarzut niewykonalności obowiązku określonego w postanowieniu będącym podstawą egzekucji administracyjnej został wcześniej uznany za nieuzasadniony zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzącego postępowanie egzekucyjne, jak i organ zażaleniowy. Oba organy uznały, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż zobowiązana nie wykonała obowiązku, który był i nadal pozostaje możliwy do spełnienia, gdyż dotyczy przedłożenia dokumentów, które mogą zostać sporządzone w każdej chwili, gdyby tylko zobowiązana zechciałaby wywiązać się z nakazu organu nadzoru budowlanego doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego w części jako chlewnia do stanu zgodnego z przepisami.
Organ podniósł także, że gdyby zobowiązana rzeczywiście wykazywała determinację "do zakończenia zawisłego sporu" i gotowość wykonania nałożonych obowiązków, to mogła wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wyjaśnienie treści budzącej jej wątpliwości decyzji, a nie czekać na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które w tej sytuacji jest jak najbardziej uzasadnione i prawidłowe.
Na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi M. P. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) przez przyjęcie, że obowiązek złożenia odpowiednich dokumentów nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 200l r. jest wykonalny, podczas gdy ze stanu faktycznego wynika, że obowiązek nie jest wykonalny, ponieważ skarżąca nie w ich posiadaniu, art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. w szczególności przez zaniechanie w toku postępowania stosowania zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz udzielania informacji faktycznej i prawnej, obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ, że dyspozycja przepisu obejmuje obowiązek właściciela budynku do sporządzenia dokumentacji, podczas gdy z treści przepisu wynika, że chodzi tylko o dostarczenie dokumentów istniejących.
W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) wskazał, iż zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.
Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje jak podkreślono wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270/); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa administracyjnego materialnego lub procesowego, które uzasadniałoby jego uchylenie.
Zauważono, iż przedmiotem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku. W toku postępowania egzekucyjnego, skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podnosząc, że określony w tytule wykonawczym obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny. Oba organy uznały, ze brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż zobowiązana nie wykonała obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2001r., nr [...].
Stosownie do treści art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika to z analizy akt sprawy skarżąca nie wykonała nałożonego obowiązku w terminie i uporczywe uchylanie się od realizacji tegoż obowiązku, upoważniało organ do wydania zaskarżonego postanowienia, poprzedzonego upomnieniem wzywającym do wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 200lr., nr [...].
Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i nie podzielił argumentacji podniesionej w skardze na to postanowienie a dotyczącej naruszenia przepisu art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż nałożony obowiązek nie jest wykonalny, ponieważ skarżąca nie jest w posiadaniu wymienionych w postanowieniu dokumentów. Za nieuzasadniony uznał Sąd I instancji również zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wbrew poglądom strony skarżącej, w toku postępowania egzekucyjnego nie można badać zasadności postanowienia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Powinnością organu egzekucyjnego jest natomiast doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym (vide: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1998r. SA/Sz 1802/97, Lex 35996).
Sąd I instancji wskazał, iż nie dopatrzył się również, podniesionego w skardze naruszenia przez organ, w toku powadzonego postępowania egzekucyjnego przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1 kpa. Podejmowane czynności organu jak konkludowano nie uchybiają przesłankom wskazanych przepisów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła: naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie mającego fundamentalne braki uzasadnienia do wyroku, co uniemożliwia dokonanie instancyjnej kontroli przedmiotowego orzeczenia, a co za tym idzie uniemożliwia skarżącej obronę swoich praw.
Wskazując powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.
W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że w skardze do sądu administracyjnego strona podniosła, iż kwestionowane orzeczenie obraża przepisy postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, że obowiązek nałożony na M. P. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. w przedmiocie złożenia odpowiednich dokumentów jest wykonalny, podczas gdy ze stanu faktycznego znanego stronom wynika, że obowiązek nie jest wykonalny, ponieważ skarżąca nie jest w posiadaniu owych dokumentów.
Skarżąca podniosła także obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ, że dyspozycja ww. przepisu obejmuje obowiązek właściciela budynku do sporządzenia dokumentacji, podczas gdy z treści przepisu wynika, że chodzi tylko o dostarczenie dokumentów istniejących oraz zarzucono także naruszenia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, odnosząc się w skarżonym orzeczeniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji napisał w uzasadnieniu, iż "nie podzielił argumentacji podniesionej w skardze".
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tenże Sąd orzekł, iż zarzut ten "należy uznać za nieuzasadniony", bowiem "wbrew poglądom strony skarżącej, w toku postępowania egzekucyjnego nie można badać zasadności postanowienia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego".
Jeszcze bardziej lakonicznie zdaniem skarżącej odniósł się Sąd do zarzutów naruszenia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. stwierdzając jedynie, iż nie dopatrzył się ich naruszenia, ponieważ "nie uchybiają przesłankom wskazanych przepisów".
Zgodnie z treścią art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazanie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie. Mimo, iż wymogi dotyczące treści uzasadnienia wyroku wydanego w postępowaniu administracyjnym nie są tak rygorystyczne, jak np. w postępowaniu karnym, to jednak powinno ono czynić zadość przynajmniej takim wymogom, które umożliwiają stronie ustosunkowanie się do podstaw i powodów dla których Sąd przyjął taki, a nie inny tok rozumowania oraz argumentacji, a w konsekwencji dokonał takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Taki właśnie nakaz dla Sądu statuuje art. 141 § 4 ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nakaz ten nie został w sposób dostateczny wypełniony, dlatego wniesioną skargę kasacyjną uznano za konieczną i zasługującą w pełni na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji, jak też, że nie stanowi prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1149/04 niepublikowany).
W rozpoznawanej sprawie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 120 ze zm.), który to przepis określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.
Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje zatem wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy.
Sąd kontrolując zaskarżony akt, nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej jeżeli są ona podważane przez stronę skarżącą. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji narusza powołany wyżej art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozwalały na oddalenie skargi w szczególności jeżeli uwzględni się czynione zarzuty przez stronę skarżącą. Należy bowiem uznać za słuszne wywody skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji w lakonicznym uzasadnieniu podzielając w całości pogląd organu administracji, bez czynienia niezbędnych rozważań, poza ich zakresem pozostawił w istocie podstawowy zarzutu skargi w postaci dopuszczalności ustalenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym, które winno zostać umorzone w trybie art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadnione to było tym bardziej, co jest faktem notoryjnym, że łącznie z przedmiotową sprawą Sąd I instancji rozpoznawał również sprawę ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzut wniesiony do prowadzonego postępowania egzekucyjnego (sygn. akt II SA/Łd 1392/02). Związanie i wpływ tego ostatniego postępowania na rozstrzygnięcia w tej sprawie nakazywało bardzo wnikliwie rozpoznać w całokształcie sprawy podnoszone zarzuty.
Postępowanie egzekucyjnego, w którym wymierzono zaskarżoną grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku, wszczęto w celu wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] nakładającego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) na M. P. wykonanie określonych obowiązków dotyczących budynku gospodarczego znajdującego się na terenie działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w S. Zauważyć w tym miejscu należy, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym działania organu administracji, przewidziane w art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami mają charakter dowodowy (porównaj postanowienie NSA z 13 grudnia 1985 r. sygn. akt II SA 1843/85 publikowane ONSA 1985/2/35).
Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postanowienie w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowiący podstawę wydania postanowieni Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] nie przewiduje również możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie i takiej też treści pouczenie zamieszczono w powołanym wyżej przedmiotowym postanowieniu.
Z analizy przepisu art. 56 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. natomiast wynika, iż w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które w sposób niedostateczny wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy organ może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Zatem bezskuteczny upływ terminu wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie daje podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu zmuszenia zobowiązanego do wykonania tego postanowienia dowodowego, lecz może spowodować wykonanie takiego obowiązku przez właściwy organ na koszt zobowiązanego. Jeżeli zaś zakresem takiego postanowienia dowodowego objęto również inne dokumenty czy też materiały, których organ administracji nie może wyegzekwować w granicach przewidzianych przepisem art. 56 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. to niedostarczenie określonych dowodów sprawia, że organ administracji zmuszony jest w oparciu o ogólne reguły kpa dotyczące rozpoznawania sprawy administracyjnej a określone w art. 77 § 1 kpa wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa bowiem na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 kpa obciąża organ administracji. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ administracji ma go z własnej inicjatywy uzupełnić. Brak jednakże dla strony pozytywnych ustaleń w tym zakresie może spowodować nawet tak jak w okolicznościach tej sprawy nakaz rozbiórki obiektu gospodarczego.
Generalnie podkreślić należy, iż egzekucji administracyjnej podlegają zgodnie z art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązki o charakterze publicznoprawnym a takiego charakteru nie można przypisać obowiązkowi wynikającemu z postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Niewątpliwie zarzut w postępowaniu administracyjnym jest środkiem prawnym ochrony zobowiązanego również przed niedopuszczalnością egzekucji. Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Skoro zgłoszenie zarzutów nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych, a wstrzymanie tych czynności w związku ze zgłoszonymi zarzutami jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu administracji (art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) to uznanie zarzutów za nieuzasadnione rozstrzyga o braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 cytowanej ustawy i pozwala na zastosowanie odpowiedniego środka egzekucyjnego w szczególności wymierzenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku tak jak w tej sprawie. Grzywnę w celu przymuszenia można jednak zastosować tylko w ramach egzekucji administracyjnej jeżeli jest ona dopuszczalna.
Jednakże w niniejszej sprawie co już wyżej podkreślono Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznawał dwie skarg M. P. w dniu 8 października 2004 r. jedną dotyczącą zarzutu do prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz drugą dotyczącą zastosowania grzywny w celu przymuszenia do wykonania postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. i nie rozpoznał przedmiotowej sprawy prawidłowo w jej całokształcie na co wskazuje przedstawione uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał tylko, że organy egzekucyjne uznały, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdy zobowiązana nie wykonała obowiązku wynikającego z w/w postanowienia. Natomiast przy wnikliwym rozpoznaniu obu wskazanych spraw ze skargi M. P. a w szczególności tej dotyczącej zgłoszonego, zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przy prawidłowych ustaleniach braku podstaw do prowadzenia egzekucji administracyjnej na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 555/05 uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie zarzutu wniesionego do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, uczyniony zarzut w granicach przedmiotowej sprawy a dotyczący umorzenia postępowania egzekucyjnego należało uwzględnić.
Uwzględnienie argumentacji skargi w przedmiocie zarzutu zgłoszonego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego miało niewątpliwy wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, iż w rozpoznawanej sprawie przy uwzględnieniu uwarunkowań tego postępowania o czym wyżej była mowa, poza zakresem rozważań Sądu I instancji pozostawała kwestia badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej przedmiotowego postanowienia dowodowego z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...], którą co jest niesporne należało ocenić w ramach skargi na nieuwzględnienie wniesionego zarzutu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym lecz ten element rozważań w ramach oceny legalności zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia winien zostać należycie przedstawiony i oceniony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tak się jednak nie stało a bezpodstawne uznanie niezasadności zgłoszonego zarzutu wniesionego do prowadzonego postępowania egzekucyjnego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.
Ujawnione więc naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy w oparciu, o który nastąpiło oddalenie skargi, został przez ten Sąd wadliwie ustalony.
Biorąc powyższe pod uwagę należało na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić zaskarżony wyrok, zasądzić na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, sprawę zaś przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.