Uzasadnienie
- 1. Wyrokiem z 3 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 400/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy") oddalił skargę S. S. oraz J. S. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miasta Torunia (dalej: "Rada Miasta") z dnia 26 czerwca 2014 r. nr 788/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy").
- 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły S. S. i J. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania musi mieć charakter istotny, w sytuacji gdy zaskarżony akt prawa miejscowego został uchwalony w stanie prawnym, nie przewidującym istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego dla stwierdzenia nieważności uchwały;
- 2. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię:
- a) polegającą na przyjęciu, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań w zakresie przeznaczenia funkcji terenu w sytuacji, gdy zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie może stanowić funkcji uzupełniającej wobec podstawowej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz
- b) polegającą na przyjęciu, że zastosowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zbliżonych parametrów zabudowy dla funkcji podstawowej – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz funkcji dopuszczalnej – zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest spójne i niepozostające w sprzeczności w sytuacji, gdy duża powierzchnia terenu przy przyjętych w Uchwale parametrach umożliwi wzniesienie budynku posiadającego dużą ilość lokali mieszkalnych, co jest nie do pogodzenia z przeznaczeniem zagospodarowania terenu przewidzianym w studium.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części, tj. nieważności § 14 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
- 3. W piśmie z [...] grudnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Miasto T. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
- 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
- 4.4. Bezzasadny okazał się zarzut z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący wymogu stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały. Zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym 26 czerwca 2014 r., w odniesieniu do przesłanki naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, nie wprowadzono wymogu, aby naruszenie tych zasad, w kontekście stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, musiało być istotne. Wymóg istotnego naruszenia prawa w odniesieniu do zasad sporządzania planu miejscowego został natomiast wprowadzony do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. 15 listopada 2015 r. na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777). Należy jednak mieć na uwadze, że wymóg istotności naruszeń prawa w odniesieniu do zasad sporządzania planu miejscowego, w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, można było wyprowadzić z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.; dalej: "u.s.g."). Innymi słowy, wspomniana nowelizacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. miała w istocie charakter porządkujący, usuwający ewentualne wątpliwości interpretacyjne co relacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Niezależnie od tego należy wskazać, że w świetle braku w ustawie z 9 października 2015 r. o rewitalizacji szczególnych regulacji intertemporalnych, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym tą ustawą, znajduje zastosowanie do oceny legalności planów miejscowych dokonywanej przez sąd administracyjny po 15 listopada 2015 r., również w odniesieniu do planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed dniem 15 listopada 2015 r. (por. np. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2236/18 oraz NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2079/16, CBOSA).
- 4.5. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne również zarzuty z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczącego zgodności Uchwały ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia", przyjętego uchwałą Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2006 r., nr 1032/06 (dalej: "Studium"). Wymaga podkreślenia, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 132/20, CBOSA). W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15, CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że teren oznaczony w Uchwale symbolem 79.07-MN6 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczaniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) na rysunku Studium został zaliczony do terenów zabudowy jednorodzinnej. Zatem w Uchwale zachowano przeznaczenie podstawowe zgodne z rysunkiem Studium. Po drugie, nie można tracić z pola widzenia, że sporny teren 79.07-MN6 znajduje się na granicy z terenami istniejącej już zabudowy wielorodzinnej. Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że zgodnie ze Studium (s. 12-13), postanowienia Studium dotyczące kierunków nie przesądzają o granicach zainwestowania i użytkowania terenów. Ostateczne ustalenia co do granic terenów powinny być określone w planach miejscowych. Ponadto, według Studium, oznaczone na rysunku planu przeznaczenia terenów mają charakter dominujący (ale nie wyłączny) i mogą być uzupełnione innymi funkcjami wspomagającymi (nieprzeciwstawnymi przeznaczeniu dominującemu), lecz nie prowadzącymi do pogorszenia warunków jego egzystencji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dopuszczenie w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej zabudowy wielorodzinnej nie pozostaje w sprzeczności z przywołanymi postanowieniami Studium. Trzeba tu mieć na uwadze, że zabudowa jednorodzinna, na którą powołuje się skarżąca, ma charakter zabudowy szeregowej. Ponadto, w bliskim sąsiedztwie tej zabudowy znajduje się już zabudowa wielorodzinna pięciokondygnacyjna. Co nie mniej istotne, zabudowa wielorodzinna, dopuszczona na terenie 79.07-MN6, ma charakter zabudowy niskiej. Zgodnie bowiem z § 14 pkt 6 lit. d tiret pierwsze Uchwały, w przypadku lokalizowania budynku wielorodzinnego, maksymalna wysokość zabudowy to 2 kondygnacje nadziemne, lecz nie więcej niż 8 m ponad poziomem terenu. Wysokość tej zabudowy nie będzie zatem odbiegać istotnie od zabudowy szeregowej przy ul. [...], na którą powołują się skarżący. Należy dodać, że dla wspomnianej zabudowy wielorodzinnej przewidziano maksymalną intensywność zabudowy na 0,7, przy wymogu zachowania co najmniej 25% powierzchni biologicznie czynnej. Reasumując, dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie 79.07-MN6 nie narusza postanowień Studium. Końcowo należy wskazać, że zasadnie przyjął WSA w Bydgoszczy, że wyrok NSA z 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii legalności Uchwały. Przede wszystkim, orzeczenie to zostało wydane w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał zatem w orzeczeniu tym oceny zgodności planu miejscowego ze Studium. Należy dodać, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa NSA, w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy nie bada się w ogóle zgodności planowanej zabudowy z postanowieniami studium (zob. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2676/19, CBOSA).
- 4.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
- 4.7. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.