Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 558/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 573/12, oddalił skargę H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we... z dnia 10 maja 2012 r., nr... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "obiektu użyteczności publicznej z zamontowanym Wi-Fi z funkcją reklamową (nośnik reklamowy)".

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia 19 marca 2012 r., nr..., Prezydent W. powołując się na art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej ustawą, oraz art. 104 k.p.a. odmówił... Spółce z o.o. z siedzibą w... ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "obiektu użyteczności publicznej z zamontowanymi Wi-Fi z funkcją reklamową (nośnik reklamowy)", zlokalizowanej we... przy ul. G...., na działkach gruntu... oraz...,..., obręb G. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przesłanką negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia była niezgodność planowanej inwestycji z wynikami analizy urbanistycznej.

Motywując stanowisko przyjęte w sprawie Prezydent W. wyjaśnił m.in., że w dniu 19 września 2011 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego z ekranem LED o powierzchni reklamowej ok. 58 m² i Wi-Fi. Dalej wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany. Na ww. obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zostało odzwierciedlone z załącznikach nr 2 i nr 3 do decyzji. Organ pierwszej instancji dokonał zarówno analizy reklam w zakresie: linii zabudowy, wymiarów tablicy oraz wysokości konstrukcji reklamy; jak i zabudowy w zakresie: funkcji, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, gzymsu, bądź attyki i wysokości głównej kalenicy (maksymalna wysokość budynku).

Analiza prowadzona w tym zakresie pozwoliła na zbadanie wszelkich predyspozycji terenu dotyczących możliwości dopuszczenia planowanej zabudowy. Dalej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku inwestycji polegającej na montażu nośnika reklamy wielkogabarytowej, biorąc pod uwagę wymagania ładu przestrzennego, istotne byłoby przeprowadzenie analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji oraz parametrów obiektów podobnych do wnioskowanego. Pozostałe (określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) parametry, takie jak: wielkość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej kalenicy dachu, kąta nachylenia i układu połaci dachowych, nie mają wpływu na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - tj. nośnika reklamowego.

W ocenie organu pierwszej instancji analiza stanu faktycznego wskazuje, iż na analizowanym obszarze zlokalizowane są nośniki reklamowe posadowione nawet w odległości około 4,5 metrów od granicy działki drogowej. Przy tym są to nośniki o zróżnicowanej wysokości, nie posiadające jednakże świetlnego ekranu LED, a jedynie tablice reklamowe. W świetle przeprowadzonej analizy organ pierwszej instancji stwierdził, że możliwe byłoby wyznaczenie linii zabudowy oraz wysokości konstrukcji reklamy zgodnie z wnioskiem inwestora. Takiej samej konkluzji nie wyprowadzono w zakresie wnioskowanej powierzchni reklamowej (wysokości i szerokości tablicy reklamowej). W tym kontekście wyjaśniono, że - zgodnie z wnioskiem inwestora - powierzchnia nośnika reklamowego wynosiłaby około 58 m², przy szerokości tablicy reklamowej 9,6 metrów i jej wysokości 6 metrów. W obszarze analizowanym maksymalna powierzchna reklamy wynosi 18 m², przy wysokości tablicy 3 metrów i szerokości tablicy 6 metrów.

Organ orzekający stwierdził, że parametry wnioskowane przez inwestora znacznie przekraczają wielkości występujące w obszarze analizowanym. Zaznaczył przy tym, że specyfika inwestycji, która nie jest obiektem kubaturowym, nie pozwala na analogiczne odwołanie się do parametrów budynków. W związku z powyższym nawiązywanie szerokości nośnika do szerokości elewacji frontowej nie ma uzasadnienia, gdyż wprowadzenie w teren nośnika o szerokości od 9 do 183 metrów byłoby czymś całkowicie odmiennym od stanu faktycznego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Mogłoby prowadzić do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego poprzez wprowadzanie obiektów o wymiarach wielokrotnie wyższych. Organ lokalizacyjny wskazał przy tym, że inwestor został poinformowany o stwierdzonych rozbieżnościach pomiędzy wynikami analizy, a parametrami planowanej inwestycji oraz o możliwości skorygowania wniosku. Inwestor jednak stwierdził, iż jego zdaniem nie zachodzą ww. rozbieżności, w szczególności wskazał, że w terenie nie ma nośnika podobnego typu, a tym samym nie ma konieczności dostosowania parametrów inwestycji do nowej zabudowy, skoro nie odbiegają od parametrów pozostałej zabudowy.

Następnie organ orzekający – odnosząc się do stanowiska inwestora – wyjaśnił w uzasadnieniu, że sam inwestor wskazał, iż kontynuacja parametrów w planowanej inwestycji względem parametrów obiektów istniejących o podobnej funkcji nie jest zachowana. Zdaniem organu przepisy prawa w zakresie zasad i procedur ustalania decyzji o warunkach zabudowy nie przewidują braku konieczności dostosowywania parametrów nowych inwestycji do istniejących obiektów, w przypadku gdy są z nimi niezgodne. Organ wskazał, że oznaczałoby to, iż inwestor nawet w przypadku braku zgodności w ww. zakresie z istniejącymi obiektami, ma pełną swobodę zagospodarowania terenu. W takim przypadku wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby zbędne w każdym przypadku i dla każdej inwestycji. Jednakże zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, decyzja o warunkach zabudowy funkcjonuje jako decyzja administracyjna organu architektoniczno-budowlanego, określająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie objętego planem miejscowym.

Prezydent W. podkreślił też w uzasadnieniu, że samowolne zrealizowanie inwestycji przez inwestora nie dysponującego w chwili rozpoczęcia inwestycji ostatecznym pozwoleniem na budowę nie nakłada na organ uprawniony do orzekania o warunkach rozbudowy obowiązku ustalenia warunków dla takiej inwestycji. W przypadku każdej inwestycji prowadzone jest postępowanie administracyjne oceniające możliwość ustalenia warunków zabudowy stosownie do wymogów określonych w obowiązujących przepisach prawa. W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. wyjaśnił szczegółowo treść i zakres zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, powołanych w podstawie prawnej podjętego orzeczenia.

Od opisanej powyżej decyzji,... Sp. z o.o. z siedzibą w..., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie, w którym zarzuciła:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię postanowień § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 1, 6, i 7, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w wyniku którego zaskarżoną decyzją nieprawidłowo wyznaczono dopuszczalną powierzchnię reklamy dla nowej zabudowy i w konsekwencji odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

Powołując się na te zarzuty Spółka wniosła o rozstrzygnięcie sprawy w trybie art. 132 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ wyższego stopnia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we... decyzją z dnia 10 maja 2012 r., nr..., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśniło, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Teren planowanej inwestycji nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem realizacja zamierzenia polegającego na budowie wnioskowanego obiektu (nośnika reklamowego) wiąże się z koniecznością wydania decyzji lokalizacyjnej.

Następnie Kolegium wskazało na związany - co do zasady – charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy i wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie Kolegium podało, że stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w powoływanym wyżej art. 61 ustawy. Założenie takie odpowiada wyrażonemu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podmiotowemu prawu do zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazując na stanowisko przyjęte w sprawie przez Prezydenta W. i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że kontynuacja funkcji (inaczej "zasada dobrego sąsiedztwa") oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...) Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Powołało również poglądy prezentowane w omawianej kwestii przez sądy administracyjne.

Zdaniem organu odwoławczego organy administracyjne przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy muszą kierować się wykładnią systemową, która respektuje okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedną z form prawnej reglamentacji uprawnień właściciela nieruchomości co do sposobu jej zagospodarowania. Tym samym, pojęcie "kontynuacji" trzeba rozumieć szeroko, tj. jako brak sprzeczności z istniejącą funkcją. Takie też zapatrywanie zostało zaprezentowane zarówno w ww. literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę wspomniane dyrektywy wykładni Kolegium wskazało, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza nie wykluczyła realizacji na wnioskowanym terenie inwestycji w postaci nośnika reklamowego. Postępowanie dowodowe wykazało, że w otoczeniu terenu potencjalnego zainwestowania występują nośniki reklamowe jako uzupełnienie kubaturowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Odmowa ustalenia warunków zabudowy wynikała jednak z faktu (bezspornego zresztą w świetle stanowiska Inwestora), że żaden z istniejących na opisywanym terenie obiektów reklamowych nie odpowiada, chociaż w przybliżeniu, skali nośnika wnioskowanego przez inwestora. Kolegium natomiast w pełnej rozciągłości aprobuje i podziela zapatrywanie organu lokalizacyjnego pierwszej instancji, że brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia, aby występujące w obszarze analizowanym gabaryty budynków np. szerokość i wysokość) wprost transponować jako wzorce innych obiektów, w tym np. obiektów reklamowych.

W tym kontekście, mając na uwadze całokształt powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów literatury przedmiotu, Kolegium stwierdziło, że zasada "dobrego sąsiedztwa" oczywiście nie oznacza mechanicznego odwzorowywania funkcji i parametrów obiektów istniejących w obszarze analizowanym, ale decyzja lokalizacyjna, jako akt administracyjny indywidualny i konkretny nie może dublować funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalając zupełnie nowe, obce dla obszaru analizowanego formy i wzorce zabudowy. Podkreśliło też, że dopuszczalność lokowania obiektu, który swoimi gabarytami nie ma żadnego odpowiednika w najbliższym sąsiedztwie, powinno zostać usankcjonowane stosownym aktem prawodawcy lokalnego, czyli miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że inwestorowi - w trybie art. 9 k.p.a. - umożliwiono skorygowanie wniosku w zakresie parametrów inwestycji, a z akt sprawy jak i z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że Spółka uzyskałaby decyzję na lokalizację ww. inwestycji, pod warunkiem zmniejszenia jej wielkości (powierzchni reklamy) zgodnie z wzorcami występującymi w obszarze analizowanym.

Kolegium zwróciło uwagę, że celem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest ograniczenie konstytucyjnego prawa jednostki do dysponowania prawem własności, a w szczególności prawa do zabudowy terenu, ale uprawnienia te nie mają charakteru bezwzględnego czy absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 140 kodeksu cywilnego, właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. Granice uprawnień właścicielskich wyznaczają zatem m.in. przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym również normy ustawy.

Zdaniem Kolegium, w niniejszym przypadku - tak jak w wielu innych sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego - wystąpił konflikt pomiędzy prawem do zabudowy a ustawową dyrektywą zachowania ładu przestrzennego. Jednakże stan faktyczny tej sprawy nie pozwolił na przyznanie prymatu prawu inwestora (co jednak należy podkreślić jedynie w aspekcie żądanej wielkości nośnika). Wydanie bowiem pozytywnej decyzji lokalizacyjnej, uwzględniającej żądanie wniosku – doprowadziłoby do naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy, a to byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą praworządności, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez... Spółkę z o.o. siedzibą w...

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na podstawie przepisów: art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 w związku z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., zarzucono decyzji organu odwoławczego:

1. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, ust. 7 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w konsekwencji niezasadne wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zgłoszonej inwestycji;
2. - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

Wskazując na tak sformułowane skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. – przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie.

Sąd Wojewódzki po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności art. 134 § 1 p.p.s.a. z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Regulują one m.in. tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy o której stanowi przepis art. 59 ust. 1 ustawy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania, brak jest planu miejscowego.

Z materiału sprawy wynika, że ta przesłanka istnieje w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej inwestycji decyzji ustalającej jej warunki. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi poprzedzać stwierdzenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie – jako warunku koniecznego – że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana i to w taki sposób, który pozwala na ustalenie wymogów nowej zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz ustalenie, że spełnione są również pozostałe warunki określone w art. 61 pkt 2-5 tej ustawy.

Jednocześnie cytowany powyżej przepis uzależnia możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organy orzekające zobowiązane były przede wszystkim do ustalenia i oceny, czy w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją (obszarze analizowanym) znajdują się, dostępne z tej samej drogi publicznej, działki zabudowane w sposób pozwalający na kontynuowanie funkcji (tzw. pierwszy aspekt dobrego sąsiedztwa). Odmienną kwestią jest natomiast określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu o dane zebrane w odniesieniu do całego analizowanego obszaru (drugi aspekt dobrego sąsiedztwa).

Do analizy zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji - mając na uwadze art. 2 pkt 14 ustawy - należało zatem wziąć pod uwagę działki sąsiednie (znajdujące się w obszarze analizowanym), mające dostęp do tej samej drogi publicznej przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, przy uwzględnieniu, że dostęp ten zapewnia nie tylko bezpośrednie ale i pośrednie połączenie.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany wokół działki na której planowana jest inwestycja w odległości zachowującej wymogi wynikające z powoływanego rozporządzenia (trzykrotność szerokości frontu działki). Jak wynika z treści decyzji organ dokonał analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w granicach całego wyznaczonego obszaru analizowanego. Wyniki tej analizy zgodnie z treścią § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia – zostały przedstawione w formie tekstowej i graficznej i stanowią załączniki do decyzji Prezydenta W. z dnia 19 marca 2012 r.

Zdaniem Sądu czynności uregulowane wskazanym powyżej aktem wykonawczym zostały w rozpoznawanej sprawie podjęte prawidłowo i brak jest podstaw do uwzględnienia formułowanych w tym zakresie przez skarżącego zarzutów. Sąd podziela ocenę organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do tego, że wnioskowana inwestycja nie odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a wobec istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy nie jest możliwe określenie dla niej wymagań w zakresie powierzchni reklamowej wskazanej we wniosku.

Materiał sprawy – na podstawie którego zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. – w tym materiał graficzny i opisowy uprawniają do stwierdzenia, że planowane zamierzenie tj. budowa nośnika reklamowego z ekranem LED o powierzchni reklamowej ok. 58 m² i Wi-Fi ze względu na wnioskowane parametry powierzchniowe w żaden sposób nie harmonizuje z istniejącą zabudową i zagospodarowaniem terenu, a w przypadku zrealizowania stanowiłaby wyobcowany element architektoniczny, zakłócający istniejącą przestrzeń urbanistyczną.

Niezależnie od oczywistej omyłki zaistniałej w podawanej przez organ pierwszej instancji szerokości tablicy reklamowej przedmiotowego nośnika, Sąd stwierdził, że powierzchnia reklamowa ok. 58 m² wskazana we wniosku znacznie przekracza wielkości obiektów reklamowych występujące w obszarze analizowanym (maksymalna powierzchnia wynosi 18 m²).

Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić – pomimo, że w materiale sprawy brak jest podstaw do uznania, iż inwestor jest właścicielem działek, objętych przedmiotowym wnioskiem, że niezasadny jest zawarty w skardze zarzut naruszenia w rozpoznawanej sprawie prawa własności.

W systemie prawa polskiego własność stanowi wprawdzie najszersze prawo do rzeczy, ale ingerencja w nie jest jednak dopuszczalna.

Zawierające się w prawie własności prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada się tytuł prawny jest ograniczone także art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Sąd zważył, że ani Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ani żaden inny akt prawny nie nakłada absolutnego prymatu prawa własności w stosunku do innych wartości chronionych prawem.

Sąd w składzie orzekającym zaakceptował pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy w zakresie w jakim przyznaje prawo do zagospodarowania terenu, nie wprowadza jakichkolwiek dodatkowych treści normatywnych, a z pewnością nie można przepisu tego interpretować w kierunku przyjęcia, że prowadzi on do pozytywnego zdefiniowania sposobu wykonywania prawa własności, gdyż byłoby to sprzeczne zarówno z istotą tego prawa, jak i konstytucyjnym porządkiem prawnym. Oznacza to, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 nie jest źródłem normy tworzącej nowe prawo podmiotowe dla jednostki (prawo zagospodarowania terenu na określonych przez przepis zasadach), lecz można go potraktować w dużej mierze jako superfluum ustawowe, a więc powtórzenie regulacji już wprowadzonych przez ustawodawcę do systemu obowiązujących norm.

Z tych względów Sąd uznał, że organy orzekające w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła... Sp. z o.o. z siedzibą w..., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. I. przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 1 i art. 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności zarówno organu II, jak i I instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;
3. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak ustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, co doprowadziło do jej oddalenia;
4. - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Sąd Wojewódzki wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;
5. - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. gdyż Sąd Wojewódzki wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we..., utrzymał w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w ww. przepisach;
6. - art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy;
7. II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, ust. 7 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy i w konsekwencji niezasadne wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zgłoszonej inwestycji.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we... oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. oraz zwrot kosztów postępowania w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zauważyć na wstępie trzeba, że zarzuty nie zostały w skardze kasacyjnej zredagowane w sposób właściwy.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności zarówno organu II jak i I instancji, co skutkowało oddaleniem skargi nie ma usprawiedliwionej podstawy, ponieważ przywołane przepisy mają charakter zasad ogólnych. W związku z powołaniem w podstawie kasacji ww. przepisów ustrojowych przypomnieć warto ugruntowany pogląd, według którego przepisy te wyznaczają jedynie ramy kontroli sądowej. Mogłyby zatem stanowić samodzielną podstawę kasacji jedynie wtedy, gdyby sąd odmówił dokonania kontroli administracji albo dokonał kontroli pod względem innym, niż legalność aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1508/07, LEX nr 471056; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08, LEX nr 500692. W niniejszej sprawie nie doszło ani do odmowy rozpoznania skargi, ani nie oparto kontroli na kryterium innym, niż legalność zaskarżonej decyzji.

Kolejne zarzuty naruszeń proceduralnych, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak ustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, oparto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na twierdzeniu, iż organy nie uzasadniły w sposób przekonywający podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Tymczasem zarówno w decyzjach organów obu instancji jak i w wyroku Sądu Wojewódzkiego wyjaśniono powody, dla których nie było możliwe ustalenie warunków dla budowli odbiegającej gabarytami od urządzeń reklamowych znajdujących się w analizowanym obszarze. Podsumowaniem tych rozważań było, podzielone przez Sąd Wojewódzki, a zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium (str.5) stwierdzenie, że odmowa ustalenia warunków zabudowy wynikała z faktu, że żaden z istniejących na opisywanym terenie obiektów reklamowych nie odpowiada, chociaż w przybliżeniu, skali nośnika wnioskowanego przez inwestora.

Kolegium i Sąd Wojewódzki podzieliły przy tym, zasadny również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia, aby występujące w obszarze analizowanym gabaryty budynków np. szerokość i wysokość wprost transponować jako wzorce obiektów o innych funkcjach, np. obiektów reklamowych.

W skardze kasacyjnej nie wymieniono, zaś poza ogólnym omówieniem przepisów, o jakie konkretne nieuwzględnione zarzuty skarżącemu kasacyjnie chodzi i które zarzuty skargi zwykłej zostały pominięte przez Sąd Wojewódzki

Natomiast brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przekonywującego uzasadnienia, co zarzucono w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest zarzutem niepopartym argumentacją, która na tle obszernego uzasadnienia decyzji mogłaby być uznana za przekonującą. To, że uzasadnienia decyzji i wyroku nie przekonały skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że nie zawierają one właściwej argumentacji, a jedynie to, że argumentów tych nie zaakceptował skarżący. Uzasadnienie wyroku spełnia bowiem wymagania opisane w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierając wszystkie wymagane przez ten przepis elementy wystarczające dla zobrazowania sposobu dochodzenia przez Sąd Wojewódzki do rozstrzygnięcia sprawy.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Sąd Wojewódzki wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy ani też zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy. Pomimo bowiem postawienia tych zarzutów w petitum skargi kasacyjnej, zabrakło argumentacji na ich poparcie w uzasadnieniu tej skargi. Nie ma więc podstaw aby można było dokonać oceny postawionych zarzutów.

Marginalnie zatem można tylko dodać, że myli się skarżący co do tego, że sąd administracyjny ma dokonywać wszechstronnych ustaleń stanu faktycznego. Obowiązek ten spoczywa bowiem na organie administracji, zadaniem zaś sądu I instancji jest skontrolowanie, czy organ przeprowadził postępowanie administracyjne bez istotnych naruszeń przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie dostarczyła zaś argumentów, aby doszło do takich naruszeń w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy przez Sąd Wojewódzki.

W konsekwencji nie można było uznać również za zasadne łączących się z już omówionym zarzutem, zarzutów naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. gdyż Sąd Wojewódzki wydał orzeczenie zgodne z prawem, wobec czego nie miał powinności wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we....

Reasumując ocenić trzeba, iż zarzuty naruszeń przepisów postępowania nie zawierają uzasadnionych podstaw.

Nie okazał się również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, ust. 7 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy.

W przypadku zamiaru realizacji obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, gdy na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym brak planu zagospodarowania przestrzennego, należy ustalić warunki zabudowy, oceniając wypełnienie przesłanek zawartych w art. 61 ustawy. W przypadku kiedy obiekt nie spełnia warunków, o których mowa w ust. 3 lub 4 tego przepisu, warunki ustala się z zastosowaniem zasady kontynuacji zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten ustanawia zaś m.in. wymóg kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wymieniając następnie przykładowo te parametry, cechy i wskaźniki, tj. gabaryty, formę architektoniczną obiektów, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

W odniesieniu zatem do obiektów budowlanych niemających formy kubaturowej, jak w przypadku większości urządzeń reklamowych, ocena przeprowadzona przez organy zasadnie dotyczyła porównania wymienionych wyżej cech zabudowy. W granicach tych cech mieszczą się gabaryty urządzenia reklamowego. Organy administracji po ustaleniu, że w obszarze analizowanym występują podobne obiekty dysponowały zatem materiałem porównawczym w postaci danych dotyczących obiektów podobnych, co do funkcji reklamowej i w takim zakresie dokonywały oceny, czy wnioskowane zamierzenie stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, czy też pozostaje z nią w sprzeczności.

Jak wynika z ustaleń poczynionych w tej sprawie znajdujące się w pobliżu urządzenia, w tym tablice reklamowe nie przekraczają powierzchni 18 m2, przy czym żadne z nich nie ma ekranu LED. Są zatem wielokrotnie mniejsze od zamierzenia inwestora, a zatem porównanie gabarytów urządzenia pod względem kontynuacji sposobu zagospodarowania nie dawało podstaw do stwierdzenia podobieństwa zamierzenia w znaczeniu przestrzennym.

O ile chodzi o formę eksponowania treści reklamowych, czy to w formie plakatowej, ruchomych obrazów, czy też, jak w tym przypadku, wyświetlacza LED, to zasada kontynuacji nie ulegnie zaburzeniu, gdyż wiąże się jedynie z nowszymi technicznymi formami eksponowania reklam. Jednakże przyjęcie, iż reklama o powierzchni ponad trzykrotnie większej od największej z dotychczas istniejących w sąsiedztwie zaburza istniejący porządek architektoniczny przez odbiegające od zastanego stanu rzeczy gabaryty wnioskowanego zamierzenia należy ocenić jako zasadne.

Przypomnieć też trzeba, że wskazany w petitum skargi przepis ust. 4 § 7 rozporządzenia, przewidujący możliwość odstępstw, odnosi się do ust. 1 tego paragrafu, tam zaś jest mowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które rozporządzenie odnosi do budynku, a nie innych budowli czy urządzeń, co wprost wynika z ust. 2 § 7 tego rozporządzenia.

Nie ma zatem żadnego powodu, aby przyjąć, iż świetlną powierzchnię ekranu urządzenia reklamowego, mieszczącą się w definicji budowli można porównywać z elementami wymiaru elewacji budynku również ze względu na to, iż są to obiekty nieporównywalne ze względu na funkcje jak pełnią w przestrzeni urbanistycznej, co czyni zarzut naruszenia prawa materialnego pozbawionym usprawiedliwionej podstawy.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.