Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 56/07

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 197/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta C. decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 12 ust. 2 i ust 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.), odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi na terenie nieruchomości położonych w powiecie C. w miejscowościach: B. działka nr [...], C. działki nr.[...], [...], [...], [...], [...], S. działka nr [...], złożone przez [...] Spółkę Akcyjną w P..

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż [...] SA, powołując się na art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, zgłosił pismem z dnia 30 czerwca 2004 r. zanieczyszczenie ziemi na terenie ww. działek, dokonane przez inny podmiot tj. Spółkę A., która prowadziła działalność na wskazanych nieruchomościach od roku [...].

Organ powołując art. 12 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację, potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących na to, że sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot, stwierdził, że [...] S.A. wskazanych powyżej wymogów ustawowych nie spełnił, a zatem zgłoszenie zostało dokonane z naruszeniem ww. wymagań ustawowych.

W odwołaniu od tej decyzji [...] S.A. w P. wniósł o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ nie wezwał wnioskodawcy do usunięcia wskazanych w zaskarżonej decyzji braków formalnych zgłoszenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej wezwał pełnomocników odwołującego się do uzupełnienia zgłoszenia o wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia działek objętych zgłoszeniem przez ich poprzedniego użytkownika. Jednak mimo skutecznego doręczenia wezwania - odwołujący się wyników badań nie przedłożył. Stąd też wobec treści art. 12 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. przyjęto, iż decyzja o odrzuceniu zgłoszenia jest prawidłowa, ponieważ mimo ustawowego obowiązku wynikającego z ww. przepisów – [...] S.A. nie przedłożył stosownych wyników badań ani w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani mimo wezwania w postępowaniu przed organem odwoławczym, a tylko wyniki badań dokonane według stanu na dzień przejęcia działek mogą być dowodem, że zanieczyszczenie tych nieruchomości nastąpiło wcześniej.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż okoliczność, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zaniechano wezwania [...] SA. do uzupełnienia wniosku, nie ma w sprawie istotnego znaczenia, bowiem wadę tę należy uznać za usuwalną. Jak zauważono gdyby zgłaszający zanieczyszczenie przedłożył stosowne dowody w postępowaniu odwoławczym, zaskarżona decyzja mogłaby zostać skorygowana w trybie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] SA. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wyjaśniając, iż wykonał obowiązek wynikający z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw dokonując zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi na terenie trzech nieruchomości położonych w Starostwie C. pismem z dnia [...]. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie skarżącego organy nie spełniły nałożonego na nie ww. przepisami obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ponieważ odrzuciły zgłoszenie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 75 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. albowiem organy przyjęły, iż termin "wyniki badań", o których mowa w ww. przepisie tej ustawy oznacza wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych, podczas gdy z treści tego przepisu wynika jedynie obowiązek załączenia do zgłoszenia "wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia". Przepis ten nie wskazuje natomiast ani sposobu wykonania badań, ani też nie określa rodzaju ich wyników, a zatem w tym zakresie odsyła do ogólnych zasad postępowania.dowodowego wynikających z art. 75 k.p.a.

Skarżący zaznaczył przy tym, iż w swoim zgłoszeniu zawarł wynik naocznych oględzin zanieczyszczonego terenu, potwierdzających fakt zanieczyszczenia oraz opis okoliczności wskazujących, że sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Przedstawił zatem informacje, które w świetle brzmienia art. 12 ust. 2 cyt. ustawy oraz przyjętej praktyki szacowania stanu nieruchomości w zakresie zanieczyszczeń produktami ropopochodnymi stanowią "wyniki badań". Jeśli organ administracji publicznej uznał przedstawione informacje za niedostateczne, to - zdaniem skarżącego powinien był wezwać go do uzupełnienia materiału dowodowego. [...] S.A. stwierdził także, iż zaskarżona decyzja narusza art.12 ust.

2. cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. albowiem Kolegium bezpodstawnie uznało; iż "wyniki badań, o.których mowa w tym przepisie, muszą potwierdzać stopień zanieczyszczenia ziemi na dzień przejęcia nieruchomości. Zdaniem skarżącego pogląd taki nie jest uzasadniony brzmieniem ww. przepisu. Natomiast wykazano iż organ pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, iż zgłoszenie skarżącego nie zawiera wyników badań, a nadto - dokonując takiego ustalenia, odstąpił od wezwania zgłaszającego do usunięcia braku zgłoszenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Dlatego też podkreślono, iż organy obu instancji naruszyły także art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. w ten sposób, iż uznały niedostateczne uzasadnienie zgłoszenia za niespełnienie warunków ustawy a przesłanką odrzucenia zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 4 cyt. ustawy jest sytuacja, gdy "nie są spełnione warunki ustawy". Za tego rodzaju warunki należy - w ocenie skarżącego - uznać warunki wymienione wart. 12 ust. 1 ustawy tj. władanie w dniu wejścia w życie ustawy nieruchomością oraz zanieczyszczenie nieruchomości przez inny podmiot przed tą datą. Natomiast brak lub przedstawienie wstępnych wyników badań, a także ogólny opis okoliczności wskazujących, że sprawcą był inny podmiot, są to warunki o charakterze instrukcyjnym i podlegają wyjaśnieniu w toku postępowania dowodowego, które winien przeprowadzić organ administracji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W motywach tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż przepisy art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U., Nr 100, poz. 1085 ze zm.) nakładają na władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie gleby lub ziemi, obowiązek zgłoszenia faktu zanieczyszczenia dokonanego przez inny podmiot. Przepisy te określają zarówno podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia, odsyłając w tym zakresie do dyspozycji art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), zawierającego definicję legalną pojęcia "władający powierzchnią ziemi", jak i przesłanki aktualizacji tego obowiązku. Wskazują także termin końcowy, w jakim zgłoszenie winno zostać wykonane, tj. do dnia 30 czerwca 2004 r.

Prawidłowe zgłoszenie zanieczyszczenia gleby lub ziemi dokonane w trybie art. 12 cytowanej ustawy wyłącza zastosowanie przepisów art. 102 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 827 ze zm.). Oznacza to, iż władający powierzchnią ziemi przez wykonanie obowiązku zgłoszenia, może uniknąć innego obowiązku - rekultywacji, który ustanowiony został w celu ochrony powierzchni ziemi przed zanieczyszczeniami lub niekorzystnym przekształceniem naturalnego ukształtowania terenu.

Podniesiono, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ww. ustawy przesłankami aktualizującymi obowiązek zgłoszenia są: fakt zanieczyszczenia gleby lub ziemi, zaistniały przed dniem wejścia w życie ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw oraz; dokonanie zanieczyszczenia przez inny podmiot niż władający powierzchnia ziemi (przy czym tego ostatniego obciąża obowiązek dokonania zgłoszenia).

Natomiast z treści art. 12 ust. 2 cyt. ustawy wynika obowiązek załączenia do zgłoszenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia.

Podzielając stanowisko skarżącego co do tego, że ustawodawca nie określił formy, w jakiej należy dokonać badań i utrwalić ich wyniki, ani sposobu ich wykonania, w szczególności nie wyjaśnił czy muszą to być badania laboratoryjne, czy wystarczy jedynie fakt dokonania oględzin gleby (ziemi), jednakże zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w każdym przypadku wyniki badań, które zgodnie z art. 12 ust. 2 cyt ustawy mają stanowić załącznik do zgłoszenia, winny przybrać formę dokumentu, z którego treści musi wynikać, że w danej sprawie spełniona jest materialna przesłanka, jaką jest fakt zanieczyszczenia gleby lub ziemi. Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącego, zgodnie z którymi, wskazując w zgłoszeniu na dokonane zanieczyszczenie, zawarł w nim wyniki badań, a konkretnie - wynik naocznych oględzin zanieczyszczonego terenu.

W ocenie Sądu z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, wbrew twierdzeniem zawartym w skardze, iż strona żadnych wyników badań w toku postępowania przed organami obu instancji nie przedłożył. W aktach sprawy jak podkreślono brak jest nawet protokołu z wizji lokalnej (w trakcie której miałoby dojść do stwierdzenia na należących do skarżącego działkach zanieczyszczenia ziemi, który można by - jak tego chce skarżący -- uznać za wyniki badań w rozumieniu art.

12. ust. 2 cytowanej ustawy. Tym samym całkowity brak wyników badań przy dokonanym zgłoszeniu oraz ich nie przedłożenie w wyznaczonym przez organ drugiej instancji terminie stanowi naruszenie art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy, które - zgodnie z treścią, art. 12 ust. 4 - winno spowodować odrzucenie zgłoszenia, jako niespełniającego warunków ustawy.

Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym okoliczność, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zaniechano wezwania skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia o wyniki badań, stanowiła uchybienie, które mogło zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym. Podniesiono, że jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy organ odwoławczy aby umożliwić skarżącemu uzupełnienia zgłoszenia o stosowne wyniki badań, pismem z dnia [...] wezwał [...] S.A. do ich przedstawienia. Skarżący jednak z tej możliwości nie skorzystał, stwierdzając w piśmie z dnia [...], iż "przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym powinno być zbadanie i stwierdzenie czy organ pierwszej instancji odpuścił się naruszenia przepisów prawa administracyjnego i przepisów postępowania, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy". W ocenie Sądu wyrażone powyżej stanowisko skarżącego stoi w sprzeczności z treścią art. 138 kpa, z którego wynika, iż organ drugiej instancji przede wszystkim orzeka merytorycznie - rozpatrując daną sprawę ponownie w jej całokształcie i ustosunkowując się do wszystkich żądań strony w uzasadnieniu swojej decyzji, a jedynie w wyjątkowych przypadkach — wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. - uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, co czyni zasadnym wezwanie skarżącego do złożenia wyników badań, które winny stanowić załącznik do zgłoszenia. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skargi, to na skarżącym spoczywał obowiązek przedłożenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentacji potwierdzającej niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu. Obowiązek ten wynika wprost z treści art. 12 ust, 2 cyt. ustawy, który jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a., nakładających obowiązek poszukiwania dowodów na organy administracji. Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenie ww. przepisów Kpa uznano za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał, iż przepis art. 12 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. ma charakter wyjątkowy, ponieważ zwalnia z odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi (uregulowanej w przepisach o ochronie środowiska) aktualnego użytkownika nieruchomości, ale pod warunkiem dostarczenia wskazanych w tym przepisie wyników badań, które potwierdzą, że szkoda została spowodowania przez inny podmiot. Skoro zatem skarżący w niniejszej sprawie tego warunku nie spełnił, to odrzucenie zgłoszenia było w pełni zasadne.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł [...] S.A. w P. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano zarzut naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085, ze zm.) oraz art. 102 ust. 1 pkt. 1-4 oraz ust 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) i art. 362 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) polegające na:

1. uznaniu, że art. 12 ust 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw zwalnia z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi tylko w przypadku istnienia innego podmiotu, który faktycznie może ponosić odpowiedzialność (podmiot istniejący), przyjęciu, że z zestawienia przepisów art. 12 ustawy wprowadzającej oraz art. 102 ust. 1 Prawo ochrony środowiska wynika zasada, że dokonanie skutecznego zgłoszenia, powoduje wyłączenie odpowiedzialności zgłaszającego za zanieczyszczenie, co w przypadku braku podmiotu który dokonał zanieczyszczenia powodowałoby, że brak jest podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i pominięcie odpowiedzialności skarżącego jako korzystającego ze środowiska na zasadach ogólnych to jest odpowiedzialności za szkody dokonane w środowisku wynikającej z art. 362 ust. 1 pkt 2 Prawo ochrony środowiska.
2. naruszeniu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że w postępowaniu zgłoszeniowym zadaniem zgłaszającego jest wykazać powstałe zanieczyszczenia poprzez dołączenie do zgłoszenia efektywnych wyników laboratoryjnych, podczas gdy ustawodawca nie przesądził jaka powinna być metoda badania stopnia zanieczyszczenia powierzchni ziemi a przepis stanowi jedynie o obowiązku potwierdzenia występowania zanieczyszczeń.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano,że skoro Sąd uznał, iż skarżący był władającym nieruchomością i dokonał zgłoszenia w terminie, to z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącej Spółki za szkody wyrządzone przez Spółkę A. na nieruchomościach podmiotów, które zostały wydzielone ze Spółki A. przed jej połączeniem ze Spółką B. niezwykle istotne, jest aby Sąd rozważył istnienie odpowiedzialności za stan rzeczy wynikający z cywilnoprawnego związku z rzeczą. Odpowiedzialność ta nie wynika z następstwa prawnego, ale wynika z faktu nabycia rzeczy.

W ocenie skarżącego gdyby przyjąć pogląd o generalnym następstwie prawnym, to [...] S.A. ponosiłby do dnia dzisiejszego odpowiedzialność administracyjną za szkody w środowisku wywołane przez Spółkę A. na nieruchomościach będących we władaniu osób trzecich, w tym spółek, które zostały wydzielone z majątku Spółki A. i sprywatyzowane około [...] lat temu. Zdaniem skarżącej, taka odpowiedzialność byłaby sprzeczna z zasadą ochrony praw nabytych i bezpieczeństwa obrotu, a konstrukcja następstwa prawnego w zakresie tej odpowiedzialności jest zbędna. W ocenie Spółki, w chwili nabycia nieruchomości od Spółki A. spółki te nabyły również, w sposób pierwotny, obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Zdaniem skarżącej w zakresie publicznoprawnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie można mówić o następstwie prawnym, ale o pierwotnym nabyciu obowiązków publicznoprawnych przez każdorazowego nabywcę nieruchomości. Odpowiedzialność za zanieczyszczenie środowiska "idzie za rzeczą", aczkolwiek nie dochodzi do następstwa prawnego. Taki stan prawny obowiązywał przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, a także obecnie, gdyż nabywca nieruchomości (władający) nie może się powołać na to, że szkodę wyrządził inny podmiot przed dniem objęcia przez niego władania (art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska). Od wszystkich przypadków pochodnego nabycia praw i obowiązków administracyjnoprawnych należy bowiem odróżnić sytuację nabycia ich w sposób pierwotny wskutek nabycia rzeczy. W takich sytuacjach do następstwa prawnego w ogóle nie dochodzi, gdyż obowiązki administracyjnoprawne w odniesieniu do rzeczy "powstawałyby w sposób pierwotny u każdorazowego jej nabywcy. Gdyby przyjąć zasadę następstwa prawnego w odniesieniu do obowiązków dotyczących stanu rzeczy przejętych przez osoby trzecie, spółka przejmująca odpowiadałaby na przykład za bezpieczeństwo techniczne budynków na nieruchomościach osób trzecich przekazanych przez spółkę przejmującą. Toteż zasadę publicznoprawnego następstwa spółki przejmującej należy wyłączyć w zakresie odpowiedzialności za stan rzeczy nabytej przez osoby trzecie od spółki przejmowanej przed datą przejęcia.

Z chwilą wydzielenia z majątku Spółki A. przedsiębiorstw innych spółek, co miało miejsce przed połączeniem Spółki A. i Spółki B., spółki wydzielone i inni nabywcy nieruchomości nabyli w sposób pierwotny obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego na przejętych przez siebie nieruchomościach. Gdyby bowiem przyjąć stanowisko WSA za wiążące, skarżąca odpowiadałaby w przyszłości za katastrofalne szkody w środowisku wyrządzone na terenie całego kraju przez kilkadziesiąt lat działania Spółki A. na nieruchomościach, których nigdy nie przejęła w swoje władanie. Skutek taki byłby retroaktywny i naruszałby zasadę ochrony praw nabytych. Dlatego też, jeżeli przypisywać skarżącej zamiar wyzbycia się ryzyka jakiejkolwiek odpowiedzialności za pomocą wszczętego w niniejszej sprawie postępowania, to zamiar ten miała skarżąca w odniesieniu do nieruchomości przejętych przez spółki wydzielone i inne osoby, a nie tych, które nabyła z chwilą połączenia.

W zakresie nie wykazania badaniami laboratoryjnymi, że na wskazanych w zgłoszeniu nieruchomościach doszło do zanieczyszczenia wyjaśniono, że zdaniem skarżącej uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie zakresu zanieczyszczeń nie stoi na przeszkodzie wpisowi nieruchomości do rejestru, gdyż wpis ten jest dokonywany w interesie organów administracji i w interesie publicznym. W treści zgłoszenia wskazano, że zanieczyszczenia istniały przed datą 1 października 2001 r., że zostały wywołane przez inny podmiot i w jakich okolicznościach, natomiast ścisłe ustalenie terminu oraz metody badania stopnia zanieczyszczenia nie jest wymagane, zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej.

Skarżący przyjął, że w świetle wyżej wskazanego przepisu ustawodawca nie przesądził jaka powinna być metoda badania stopnia zanieczyszczenia a tym samym zastosowanie znajdą ogólne zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też w treści zgłoszenia zawarto stwierdzenie, że powierzchnia ziemi zgłoszonych nieruchomości jest zanieczyszczona a sprawcą tych zanieczyszczeń był poprzednik prawny zgłaszającego, który prowadził działalności w zakresie obrotu paliwami.

Ponieważ ustawa nie stanowi, jakimi metodami okoliczność zanieczyszczenia powinna być ustalona, dopuszczalne są nawet oględziny naoczne stanu gruntu, zgodnie z praktyką przyjętą w branży paliwowej.

W ocenie skarżącej przepis art. 12 ust 2 zawiera normę międzyczasową charakterze gwarancyjnym a więc nie powinien być interpretowany restryktywnie. W szczególności z brzmienia powołanego przepisu nie wynika, iż bez konieczności wykonania kosztownych badań zgłoszenie zanieczyszczonych nieruchomości jest bezskuteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń stąd też ograniczono rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie odrzucono zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi albowiem skarżąca Spółka nie przedstawił stosownie do treści art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy-Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) wyników badań potwierdzających zanieczyszczenie ziemi lub gleby dokonane przez inny podmiot a to już pozwalało na zastosowanie przepisy art. 12 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy.

Oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać zatem należy za prawidłowe co nie pozwala przyjąć za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej. Przy czym nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego, iż pojęcie inny podmiot, o jakim mowa w art. 12 ust.1 omawianej ustawy dotyczy innego niż sukcesor praw i obowiązków podmiotu, który był rzeczywistym sprawcą zanieczyszczenia.

W myśl art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, był obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. W takim przypadku przepisy art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie znajdowały zastosowania.

Do zgłoszenia należało załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot (art. 12 ust. 2).

Przepis art. 12 ust. 1 i 2 omawianej ustawy określa przesłanki materialnoprawne, których łączne spełnienie pozwala na uzyskanie przez zgłaszającego uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze. Zatem konieczne było spełnienie następujących przesłanek:

1. zgłaszający musi władać powierzchnia ziemi w dniu wejścia w życie ustawy tj. dnia 1 października 2001 r.,
2. władający musi dokonać zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu właściwemu staroście w terminie do 30 czerwca 2004 r.,
3. zgłoszenie dotyczy powierzchni ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu przed wejściem w życie ustawy - 1 października 2001 r., a po objęciu nieruchomości we władanie przez zgłaszającego,
4. zanieczyszczenie ziemi lub przekształcenie naturalnego ukształtowania gleby musi być spowodowane przez inny podmiot,
5. do zgłoszenia należy dołączyć wyniki badań potwierdzające fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentacje potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawą tych zdarzeń był inny podmiot.

Podnieś w tym miejscu należy, iż z literalnego brzmienia wymienionego przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej mogłoby wprawdzie wynikać, że "innym podmiotem", o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednakże uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy), jednostki organizacyjne wykonywające działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

W ujęciu ustawy Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art.102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej dokonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze zbywcą (art. 102 ust. 2 i 3).

Z treści art. 102 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenia gleby spowodował inny podmiot ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.

Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych

Przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, jest przepisem przejściowym, stanowiącym "pomost" pomiędzy przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska a przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie z dniem 1 października 2001 r. Jako przepis intertemporalny, przedmiotowo i podmiotowo stanowi on regulację przejściową (wprowadzającą), pomiędzy art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska a art. 102 Prawa ochrony środowiska, co było konieczne z uwagi na zmianę zasad odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, wprowadzonych przez nową ustawę z dniem 1 października 2001 r. Uregulowania w nim zawarte dotyczą sytuacji określonej w art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, jednak mają zastosowanie w przypadku, jeżeli zdarzenie tam opisane miało miejsce przed dniem wejścia ustawy w życie, tzn. przed dniem 1 października 2001 r. Jest to klasyczny przepis przejściowy, który nie zmienia zakresu przedmiotowego i podmiotowego nowej regulacji (art. 102 Prawa ochrony środowiska) a jedynie przesuwa jej zastosowanie (w tym przypadku korzystne dla "władającego") do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy. Gdyby nie było przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, to z dniem 1 października 2001 r. do wszystkich "władających", miałby zastosowanie przepis art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, bez możliwości skorzystania z postanowień ust. 2 i 3 tej regulacji, bowiem te przepisy mają zastosowanie jedynie do zdarzeń mających miejsce po wejściu ustawy w życie.

Z porównania brzmienia przepisów art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej i art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wynika jednoznacznie, że "władającymi" w rozumieniu tych ustaw są podmioty władające powierzchnią ziemi w dniu wejścia ustawy w życie, co jest zgodne z art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, który wprowadził to pojęcie. Natomiast zakres czasowy, którego dotyczy art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej w związku z art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, nie może dotyczyć okresu wcześniejszego niż od daty objęcia władania przez władającego. Zatem przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jak już wyżej zauważono nie został wskazany inny podmiot, który spowodował zanieczyszczenie powierzchni ziemi (stosownie do zgłoszenia dokonanego pismem z dnia [...]). Zatem wskazana w zgłoszeniu Spółka A. jako podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej z uwagi na historyczne uwarunkowania i skutki prawne połączenia w [...] r. tej Spółki z inną Spółką prawa handlowego, której sukcesorem jest obecny [...] S.A. nie może być uznany za inny podmiot w rozumieniu w/w przepisów. Tym samym [...] S.A. jako następca prawny w/w nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.

Kolejną przesłanek uzyskania przez zgłaszającego uwzględnienia zgłoszenia jest stosownie do dyspozycji art. 12 ust. 2 omawianej ustawy dołączenie do zgłoszenia odpowiednich wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi. Nie można uznać, że naoczne oględziny zanieczyszczenia terenu przedstawione w formie informacji zawartej w treści zgłoszenia w świetle wskazanej wyżej normy stanowią wyniki niezbędnych badań.

Niewątpliwie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pojęcie badania należy rozumieć pracę zmierzająca do poznania czegoś za pomocą analizy naukowej. Tym samym wyniki badań o jakich mowa w tej normie obejmują wyniki badań naukowych, laboratoryjnych na podstawie, których w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzona zostanie okoliczność zanieczyszczenia powierzchni ziemi a to przekroczenia dopuszczalnych stężeń w zakresie skażenia substancjami ropopochodnymi. Zatem przedłożenie wyników badań przy dokonaniu zgłoszenia nie jest więc wymogiem formalnym, bowiem z art. 12 ust.2 ustawy jednoznacznie wynika, że do zgłoszenia winny być dołączone odpowiednie wyniki badań i treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że jest to wymóg od którego zależy skuteczność zgłoszenia w opisanym trybie. Dlatego też wobec nieprzedstawienia stosownych badań zanieczyszczeń ziemi lub gleby przez skarżącą spółkę w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 kpa tj. uznania, że jest to brak formalny a w konsekwencji wzywania strony do jego uzupełnienia w terminie siedmiodniowym.

Dlatego też mając powyższe rozważania na uwadze przyjąć należy, że skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie nie posiadała uzasadnionych podstaw.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.