Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 446/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. i J. N. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej - stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (pkt 1); stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2) oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących M. N. i J. N. solidarnie kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Uzasadniając orzeczenie Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:
Postanowieniem z dnia 25 marca 2009 r. PINB w Jarosławiu wstrzymał nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Jarosławiu oraz zobowiązał M. N. i J. N. do przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2009 r. zaświadczenia Burmistrza Miasta Jarosławia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku jego braku, oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami, który uwzględniałby zmiany konieczne do tego, aby doprowadzić nadbudowę do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie budynku nadbudowanej części od strony zachodniej, a także złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie powyższe następnie zmieniono w ten sposób, że sprolongowano termin wywiązania się przez zobowiązanych z nałożonych na nich obowiązków.
W wyznaczonym powtórnie terminie inwestorzy przedłożyli projekt budowlany nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Jarosławiu, złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także przedłożyli decyzję Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia 1 września 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
W zaistniałej sytuacji PINB w Jarosławiu postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. ustalił inwestorom opłatę legalizacyjną za wykonanie samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego w kwocie 50.000 zł, informując jednocześnie o konieczności wniesienia tej opłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestorzy wywodzili, że w istocie przeprowadzili wyłącznie remont tarasu, bowiem woda z tarasu przeciekała do pokoju zlokalizowanego pod nim, a izolacja okazała się wadliwa. Chęć uniknięcia odśnieżania tarasu oraz poleganie na medialnych informacjach, że tego typu zakres robót nie wymaga pozwolenia na budowę, były przyczyną podjętych działań. Strony zakwestionowały także wysokość ustalonej kwoty opłaty legalizacyjnej, podtrzymując twierdzenie, że w istocie wyremontowali taras.
Rozpoznając zażalenie, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., PWINB w Rzeszowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.
Rzeczone postanowienie opatrzone w nagłówku pieczęcią organu wskazującą na jego adres: Rzeszów ul. [...], zostało doręczone skarżącym w dniu 12 marca 2010 r. wraz z pouczeniem o trybie i terminie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji adresowanej do każdego ze skarżących opatrzone natomiast zostały pieczęcią nagłówkową organu z adresem: Rzeszów 35-065, ul. [...] 5.
W dniu 12 kwietnia 2010 r. M. N. i J. N. nadali skargę do Sądu za pośrednictwem poczty na adres Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ul. Targowa 1, 35-064 Rzeszów. W dniu 13 kwietnia 2010 r. przesyłka została zwrócona nadawcom z adnotacją doręczyciela "adresat wyprowadził się". Wobec powyższego w dniu następnym - 14 kwietnia 2010 r. M. i J. N. złożyli skargę osobiście w siedzibie organu II instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. N. i J. N. wnieśli o uchylenie postanowienia PWINB w Rzeszowie, podnosząc zarzut: obrazy prawa materialnego, a to art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego; naruszenia art. 29-31 ustawy, poprzez ich niezastosowanie, art. 50 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie, gdy brak było ku temu podstaw.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 14 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekając w trybie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.") – stwierdził nieważność postanowień organów obu instancji, opatrując wyrok klauzulą ochrony tymczasowej na podstawie art. 152 p.p.s.a. oraz w myśl art. 200 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania.
Sąd przytoczywszy treść art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego stwierdził, że ustalenie dokonane przez organ I instancji, a następnie zaaprobowane przez PWINB w Rzeszowie, jakoby skarżący wywiązali się z żądań określonych w postanowieniu organu nadzoru budowlanego z 25 marca 2009 r. jest rażąco nietrafne.
Niesporne jest, że aby zalegalizować samowolę budowlaną, inwestorzy musieli wywiązać się z warunku wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Owo wykazanie jest możliwe zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albo poprzez przedstawienie zaświadczenia właściwego organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie braku takiego planu. Nie budzi wątpliwości, że dla obszaru popełnionej samowoli nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji skarżący winni przedstawić decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przekonaniu Sądu I instancji decyzją taką nie jest decyzja Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia 1 września 2009 r. umarzająca postępowanie w sprawie warunków zabudowy, w szczególności nie spełniają wymogu "ustaleń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" rozważania Burmistrza zawarte w uzasadnieniu tej decyzji.
Wbrew zatem poglądowi organu I instancji skarżący nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, w tym więc przypadku z mocy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ustawodawca nakazuje stosować przepis art. 48 ust. 1, co oznacza nakaz rozbiórki. Bezprzedmiotowym było więc wydawanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, jako następstwa przyjęcia, iż doszło do wykazania zgodności popełnionej samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powyższe świadczy o rażącym naruszeniu przez organ I instancji dyspozycji art. 48 ust. 5 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, z kolei utrzymując w mocy postanowienie PINB w Jarosławiu organ II instancji dopuścił się także rażącego naruszenia prawa, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w obrocie aktu dotkniętego wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji pozwalało orzekać w istocie na niekorzyść skarżących (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sąd podkreślił nadto, że w przypadku uprawomocnienia się wyroku, PINB w Jarosławiu uwzględni przedstawioną w nim ocenę, chyba że skarżący wzruszą decyzję Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia 1 września 2009 r. i uzyskają decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Powyższe orzeczenie zakwestionował wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. W podstawach kasacyjnych organ wskazał:
- I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez uznanie, że postanowienie PWINB w Rzeszowie z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB w Jarosławiu z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności obu postanowień;
- 2) art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżących w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu;
- 3) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez pozbawienie strony - Gminy Miejskiej Jarosław możności obrony swych praw w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie.
- II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykazanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega wyłącznie na przedstawieniu przez inwestora zaświadczenia właściwego organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej merytorycznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części, w razie braku takiego planu, pomimo że ustawodawca w art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane używa sformułowania w "szczególności" dla określenia w jaki sposób inwestor może wykazać zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co prowadzi do wniosku, że wykazanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić poprzez przedstawienie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie warunków zabudowy, z której wynika, że inwestycja nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W świetle postawionych zarzutów autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, z którą mamy do czynienia w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a.
Wyjątek od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewidziany został przez ustawodawcę w przepisie art. 189 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Jak wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 (opubl. ONSAiWSA 2010/3/40) w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
W motywach wspomnianej uchwały podkreślono, że samodzielność regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a. powoduje, że jego zastosowanie nie może być ograniczone jedynie do podstaw odrzucenia skargi przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 p.p.s.a., jednocześnie pokrywających się z przesłankami nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przyjęcie takiego stanowiska nie tylko podważałoby samodzielny charakter art. 189 p.p.s.a., ale również ograniczałoby możliwość jego zastosowania jedynie do części przypadków wskazanych w tym przepisie, gdy ograniczenie to nie wynika z żadnego przepisu prawa. Na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wspomniane ograniczenie zakresu obowiązywania art. 189 p.p.s.a. czyniłoby zbędnym stosowanie przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2, 3 i 6 p.p.s.a. Taka zaś wykładnia przepisów prawa naruszałaby utrwalone zasady, w myśl których nie interpretuje się przepisów w sposób, który czyni zbędnym istnienie pewnych fragmentów w przepisach prawa.
Natomiast w świetle wykładni gramatycznej art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ustawodawca więc nie pozostawił w tym względzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnej swobody decyzyjnej, a jednocześnie nie uzależnił stosowania art. 189 p.p.s.a. w zakresie przyczyn odrzucenia skargi od związania ich z przyczynami nieważności postępowania przewidzianymi w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że skarga M. N. i J. N. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z uchybieniem ustawowego terminu i z tego też powodu winna zostać odrzucona w trybie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W myśl regulacji art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.
Jak wynika z akt sądowoadministracyjnych postanowienie organu II instancji doręczono skarżącym w dniu 12 marca 2010 r. wraz z pouczeniem o trybie i terminie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji termin do wniesienia skargi biegł od dnia 13 marca 2010 r. do dnia 12 kwietnia 2010 r. (dzień 11 kwietnia 2010 r. – niedziela, był dniem ustawowo wolnym od pracy) i upłynął bezskutecznie, bowiem M. N. i J. N. w dniu 14 kwietnia 2010 r. złożyli skargę osobiście w siedzibie organu. Faktem jest, że uchybienie terminu do wniesienia skargi wynikało z zaadresowania jej przez skarżących na nieaktualny adres organu, nie mniej jednak ani w skardze, ani też w żadnym innym piśmie procesowym strony nie zwróciły się do Sądu I instancji z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, mimo, iż w istocie okoliczność nadania skargi na adres organu II instancji podany w nagłówku kwestionowanego postanowienia mogłaby stanowić ewentualną przesłankę do uwzględnienia wniosku w tym zakresie.
Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie milcząc w kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi przystąpił do merytorycznego jej rozpoznania, pomimo spoczywającego na nim prawnego obowiązku zajęcia stanowiska w tej sprawie. Po wniesieniu skargi, Sąd bada bowiem, czy spełnia ona wszystkie wymogi formalne w tym w szczególności, czy został zachowany termin do jej wniesienia. Jeśli ów termin został uchybiony, a strona nie wnioskowała o jego przywrócenie, tak jak to miało miejsce właśnie w tej sprawie, wówczas Sąd ma obowiązek odrzucić skargę w trybie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a.
Stwierdzenie, że Sąd I instancji wadliwie nadał sprawie bieg i rozpoznał niedopuszczalną skargę uzasadnia zatem uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Uwzględniwszy natomiast fakt, iż wyłączną przyczyną uwzględnienia skargi było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny kierując się dyrektywami wynikającymi z art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, orzekając o tym w punkcie drugim postanowienia.