Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 560/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., II SAB/Op 65/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Opolu oddalił skargę A. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie przekazania wniosku o wznowienie postępowania według właściwości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. P. i Z. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej oraz wewnętrznych instalacji wod.-kan. i c.o. przy ul. [...] w O..

Kolejno wskazano, że pismem z 14 grudnia 2018 r., A.S., powołując się na art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), wniosła do Wojewody [...] skargę na działanie organu architektoniczno-budowlanego w [...], domagając się jednocześnie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że organ gminy prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie powiadomił sąsiadów o toczącym się postępowaniu, czym naruszono art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dodała, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, a przebudowany budynek gospodarczy jest posadowiony w odległości 4 m od granicy jej działki i 5,8 m od budynku mieszkalnego. Budynek gospodarczy został przebudowany, dodatkowo zmieniono sposób jego użytkowania z naruszeniem prawa. Zmianie uległa wysokość i kubatura, a dach nie posiada klasy odporności ogniowej.

Wobec niejednoznacznej treści wniosku, pismem z 21 stycznia 2019 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., Wojewoda [...] wezwał skarżącą do określenia jakich rozstrzygnięć (decyzji) dotyczy jej żądanie, w szczególności czy wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], czy o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...], czy też o uchylenie lub zmianę tej decyzji. W piśmie tym organ wskazał również na przepisy art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 145 § 1 K.p.a. dotyczące weryfikacji decyzji ostatecznych.

Ustosunkowując się do wezwania organu, w piśmie z 4 lutego 2019 r. skarżąca oświadczyła, że jako strona nie brała udziału w toczącym się postępowaniu a przedmiotowy obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych. Wskazała też, że wnosi skargę na działanie organu architektoniczno-budowlanego oraz wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...].

Dalej sąd pierwszej instancji wskazał, że zawiadomieniem z 28 lutego 2019 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 61 § 1 i § 4 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poinformował strony o wszczęciu na wniosek A. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r., nr [...].

Następnie, decyzją z [...] marca 2019 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), decyzją z [...] czerwca 2019 r., utrzymał ją w mocy, z kolei WSA w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2020 r., VII SA/Wa 1830/19, oddalił skargę A. S. wywiedzioną od decyzji GINB.

Dalej przywołano, że pismem z 18 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewody [...] ponaglenie na nierozpatrzenie w ustawowym terminie jej wniosku z 14 grudnia 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r.

Kolejnym pismem z 7 września 2020 r. skarżąca wniosła do GINB ponaglenie na nieprzekazanie przez Wojewodę [...] w terminie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, GINB poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stronie przysługuje prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

W wyroku II SAB/Op 65/20 przytoczono dalej, że pismem z 12 października 2020 r., A. S. wniosła skargę do WSA w Opolu na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie przekazania jej wniosku z 14 grudnia 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej oraz wewnętrznych instalacji wodno-kanalizacyjnej i c.o. przy ul. [...] w [...]. Powołując się na art. 50 § 1, art. 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), skarżąca wniosła o:

1. 1) zobowiązanie Wojewody [...] do przekazania jej wniosku z 14 grudnia 2018 r. (doprecyzowanego pismem z 4 lutego 2019 r.) organowi właściwemu do jego rozpatrzenia w terminie 30 dni od dnia wydania przez sąd rozstrzygnięcia;
2. 2) orzeczenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3) wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 Ppsa, w wysokości czterokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2019, ogłoszonego przez Prezesa GUS oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej, pomimo, iż w pismach z 14 grudnia 2018 r. oraz z 4 lutego 2019 r. nie wyartykułowała wprost żądania wznowienia postępowania, jednakże przywołała przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zatem jej intencją było żądanie weryfikacji decyzji w trybie wznowienia postępowania. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że na czynność materialno-techniczną nie przysługuje ponaglenie. W jej ocenie Wojewoda [...], na podstawie art. 65 K.p.a. miał obowiązek przekazania wniosku Prezydentowi Miasta [...], a skoro tego nie uczynił to dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewoda wyjaśnił, że organy administracji działają w zakresie przypisanych im ustawowo kompetencji. Rozpoznano skargę wnoszoną w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. i przeprowadzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji, o które wnioskowała skarżąca. W ocenie Wojewody, zarzut nieprzekazania Prezydentowi Miasta [...] wniosku z 14 grudnia 2018 r. o wznowienie postępowania jest niezasadny, albowiem z treści pisma A. S. z 4 lutego 2019 r. jednoznacznie wynikało, że jej wolą, co do zakresu i sposobu rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę [...], nie było przekazanie wniosku o wznowienie postępowanie, lecz rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Opolu oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że Wojewoda [...] dokonał właściwej weryfikacji wniosku skarżącej, w konsekwencji powyższego nie pozostawał w bezczynności.

W ocenie tegoż sądu wobec jednoznacznej żądania zawartej w piśmie skarżącej z 4 lutego 2019 r. prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że wolą skarżącej co do zakresu i sposobu rozpatrzenia sprawy nie było wznowienie postępowania, lecz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz rozpoznanie skargi na działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji powyższego, Wojewoda rozpoznał odrębnie pismo skarżącej w zakresie skargi na działanie organu udzielając jej odpowiedzi pismem z 22 maja 2019 r., uznając skargę za zasadną. Natomiast w zakresie wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, po wszczęciu w dniu 28 lutego 2019 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r., w dniu 29 marca 2019 r. wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. S. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

W oparciu o art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 w zw. z art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli w sprawie skargi na bezczynność organu administracji poprzez uznanie, że skarga na bezczynność Wojewody [...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż złożony przez skarżącą wniosek nie zawierał podania o wznowienie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w ocenie skarżącej, złożony przez nią w dniu 4 lutego 2019 r. wniosek zawierał także podanie o wznowienie postępowania administracyjnego, które w swej treści wskazywało jednoznacznie na podstawę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.,
2. - art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 35, 61 § 1 oraz art. 65 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przez organ powołane zasady postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez uznanie, że Wojewoda [...] dokonał właściwej weryfikacji wniosku skarżącej i nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, w sytuacji, gdy stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadnia twierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności poprzez nieprzekazanie do właściwego organu wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji przyjął za organem ustalony stan faktyczny bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ administracji publicznej samodzielnie dokonał sprecyzowania treści żądania skarżącej, co sąd pierwszej instancji uznał za działanie prawidłowe. W efekcie skutkowało to niedopuszczalnym zastąpieniem skarżącej w dokonaniu kwalifikacji podania w zastosowaniu trybów wzruszenia decyzji ostatecznej według własnej oceny organu.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Opolu, o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy, wnosi o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że treść jej żądania była jednoznaczna, a organ administracji dokonał właściwej weryfikacji jej wniosku.

Dalej wskazuje się, że jeśli z podania wynika, że intencją wnoszącego jest skorzystanie z trybu nadzwyczajnego (w przedmiotowej sprawie z trybu wznowienia postępowania administracyjnego), to organ powinien w drodze wezwania ustalić o jaki tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnej chodzi. Organ administracji nie jest kompetentny do "wyręczenia" strony, dokonując kwalifikacji podania do odpowiedniego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej według własnej oceny. Nie może zastąpić strony i dokonać tej oceny we własnym zakresie, skoro leży to w gestii strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, skoro strona ją wnosząca zrzekła się rozprawy, a pozostała strona nie zażądała jej przeprowadzenia. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach (art. 184 Ppsa). Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 w zw. z art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 Pusa. Skarżąca upatruje naruszenia wskazanych przepisów w sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym, przez uznanie, że skarga na bezczynność Wojewody [...] nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż złożony przez skarżącą wniosek nie zawierał podania o wznowienie postępowania administracyjnego.

Przepis art. 151 Ppsa podobnie jak przepis art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 Ppsa i niezastosowania art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa (a do tego w istocie sprowadza się zarzut skargi kasacyjnej), gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez sąd pierwszej instancji normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; z 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14; z 2 marca 2018 r., I OSK 2326/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14; z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14; z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14; z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14; z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15; z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14 czy z 19 stycznia 2018 r., I OSK 1649/17, [w:] CBOSA), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 2 Ppsa jednak nie powołano. Nie mogły ich stanowić bowiem wskazane przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 Ppsa w powiązaniu z przepisem art. 1 § 2 Pusa.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 2 Pusa jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami Ppsa (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; z 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07; z 11 marca 2009 r., II FSK 103/08; z 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; z 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; z 24 kwietnia 2008 r., I FSK 576/07, LEX nr 475570).

Ponadto, skoro przepis art. 1 § 2 Pusa jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej").

Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 2 Pusa nie wskazano. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 2 Pusa rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295).

Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 Pusa może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 2 Pusa (por. wyroki NSA: z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; z 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047; z 19 stycznia 2018 r., I OSK 1649/17, LEX nr 2432600).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 Pusa powiązano wprawdzie z zarzutami naruszenia oznaczonych przepisów Ppsa, jednakże zarzuty te okazują się nieskuteczne, co czyniło nietrafnym zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa.

Zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 3 § 1 Ppsa w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; czy postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że art. 3 Ppsa wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 Ppsa ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 Ppsa ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Ppsa, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680 czy z 2 marca 2018 r., I OSK 2326/17, LEX nr 2469791), o ile zarzut naruszenia art. 3 Ppsa powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850; wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że sąd pierwszej instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa, co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia innych przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty pozostałych przepisów wskazanych w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne. Nie mógł być tym samym uwzględniony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, skoro sąd rozpoznał skargę na bezczynność, zgodnie ze swoimi kompetencjami.

Odnosząc się zaś do węzłowej argumentacji skargi kasacyjnej w odniesieniu do omawianego zarzutu, a mianowicie, że wniosek skarżącej zawierał także podanie o wznowienie postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu przeczy temu treść pisma A. S. z 4 lutego 2019 r. wskazująca jednoznacznie wolę skarżącej co do zakresu i sposobu rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę [...], którą było rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, co też słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji.

B. Nie jest trafny zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 35, 61 § 1 oraz 65 K.p.a.

W art. 35 K.p.a. zostały określone terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Artykuł ten dzieli się na pięć jednostek redakcyjnych - paragrafów. Z kolei art. 8 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepis ten również dzieli się na jednostki redakcyjne - dwa paragrafy. Podobnie nie została wskazana jednostka redakcyjna art. 65 K.p.a. określającego postępowanie organu, w tym kwestię zachowania terminu procesowego, z podaniem wniesionym do niewłaściwego organu.

Z art. 176 Ppsa wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Wobec niesprecyzowania zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 8 i art. 35 K.p.a., merytoryczne odniesienie się do nich przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niemożliwe. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone (por. wyrok NSA z 28 października 2011 r., II OSK 1626/11, LEX nr 1132107).

Odnosząc się do pozostałych wyartykułowanych (przy tym zarzucie) przepisów postępowania, sąd pierwszej instancji słusznie doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przez organ powołane zasady postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. O naruszeniu przez organ norm zawartych w art. 7 K.p.a. można mówić jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organ nie ustala faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje zaś jasno, że Wojewoda [...], któremu strona zarzuca bezczynność, zgodnie z dyspozycją art. 7 K.p.a., stał na straży praworządności i z urzędu oraz na wniosek strony podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przeprowadzając prawidłowe postępowanie wyjaśniające.

Podstawową kwestią budzącą zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie było ustalenie czy Wojewoda Opolski dokonał właściwej weryfikacji wniosku skarżącej i nie dopuścił się przy tym zarzucanej mu bezczynności poprzez nieprzekazanie do właściwego organu wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie jeszcze dowody należałoby dodatkowo przeprowadzić. Natomiast wskazywana błędna weryfikacja wniosku skarżącej i jego doprecyzowania w piśmie z 4 lutego 2019 r., zdaniem Sądu kasacyjnego nie wystąpiła. Wojewoda [...] zasadnie przyjął, że wolą skarżącej co do zakresu i sposobu rozpatrzenia sprawy nie było wznowienie postępowania, lecz stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Dowodzi temu treść ww. pisma skarżącej z 4 lutego 2019 r., w którym wskazano, że cyt: "(...) składam skargę na działanie organu architektoniczno-budowlanego w [...] oraz zwracam się z prośbą o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]".

Co więcej, sama skarżąca w złożonej skardze przyznała, że "w pismach z dnia 14 grudnia 2018 r. oraz z dnia 4 lutego 2019 r. nie wyartykułowała wprost żądania wznowienia postępowania (...)". W konsekwencji powyższego, Wojewoda rozpoznał odrębnie pismo skarżącej w zakresie skargi na działanie organu udzielając skarżącej odpowiedzi pismem z 22 maja 2019 r., uznając skargę za zasadną. Natomiast w zakresie wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności, wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji, na co sąd pierwszej instancji trafnie zwracał uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie naruszono również art. 9 K.p.a. Wojewoda [...] - wobec niejednoznacznej treści pierwotnego wniosku - wezwał skarżącą do jego sprecyzowania. W wezwaniu tym wskazano również na przepisy art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 145 § 1 K.p.a. dotyczące weryfikacji decyzji ostatecznych. Z powyższych względów zarzut nieprzekazania (w trybie art. 65 § 1 K.p.a.) Prezydentowi Miasta [...] wniosku skarżącej z 14 grudnia 2018 r., wobec jednoznacznej treści tego wniosku - doprecyzowanego w piśmie z 4 lutego 2019 r., uznać należało za niezasadny.

W konsekwencji powyższego, sąd wojewódzki nie miał podstaw do stosowania unormowań zawartych w art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa i prawidłowo skargę oddalił, stosownie do art. 151 Ppsa. Zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa oraz art. art. 7, art. 9 i art. 61 § 1 K.p.a. nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw.

C. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.