Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 561/12

Uzasadnienie

II OSK 561 / 12

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w Krakowie na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w związku z interwencją R. S. w sprawie sprawdzenia legalności prac budowlanych prowadzonych przez firmę [...] S.A. na działce o nr ewid. [...]/5 przy ul. P. w S. R. S. podał, iż większa część budynku znajdującego się na ww. działce stanowi samowolę budowlaną dobudowaną i wręcz wkomponowaną do obiektu o charakterze wyłącznie tymczasowym, tj. parterowego budynku handlowo- magazynowego. Nadto inwestor obecnie prowadzi kolejne prace budowlane bez wymaganych zezwoleń. W związku z powyższym wniesiono o nakazanie rozbiórki postawionego obiektu oraz o wstrzymanie prowadzenia dalszych prac budowlanych.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 września 2008 r. oględzin ustalono, że na działce nr ewid. [...]/5 w S. prowadzone są roboty budowlane realizowane przez inwestora [...] Sp. z o.o. zgodnie z uprzednio dokonanym zgłoszeniem. Zgłoszeniem objęty został remont budynków o nr ewid. [...]/5;2 oraz [...]/5;3 zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...]/5 przy ul. B. w S., a zakres robót polegał na dociepleniu elewacji, odświeżeniu jej kolorystyki, wymianie blach trapezowych na tynk mineralny, rekonstrukcji linii attyki, wymianie pokrycia dachu oraz powiększeniu otworów okiennych i drzwiowych, wymianie stolarki oraz wykonaniu remontu i odświeżeniu wnętrza budynku. Do zgłoszenia załączono m.in. plan sytuacyjny istniejących budynków oraz rysunki przedstawiające stan istniejący i stan projektowany elewacji, będące załącznikami do postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Kielcach Delegatura w Sandomierzu, dotyczącego zaopiniowania remontu budynków handlowo- usługowo- magazynowych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...]/5 w zakresie powyższych robót.

Z ustaleń organu wynika również, że w ramach prowadzonego remontu dokonano wymiany ścian między istniejącą konstrukcją stalową budynku, tj. w miejsce istniejących płyt betonowych drogowych, które stanowiły wypełnienie ścian, wymurowano ściany z bloczków "Ytong" (gazo- betonowych). Nowe ściany wypełniające istniejącą konstrukcję stalową budynku posadowiono po uprzednim wzmocnieniu (uzupełnieniu, wyrównaniu betonem) istniejącego fundamentu tego budynku. Podczas oględzin nie stwierdzono, aby w ramach prowadzonego remontu dokonywano rozbudowy, czy przebudowy tego budynku, tj. zmiany jego parametrów, kubatury. Z uwagi na powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił nakazania rozbiórki budynku handlowo- usługowo- magazynowego, usytuowanego na działce nr [...]/5 przy ul. P. w S. Na skutek odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez R. S., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarga [...] Spółkę z o.o. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Ke 288/09). Zdaniem Sądu, kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcie było prawidłowe, gdyż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem sprawy nie było, bowiem tylko zbadanie zgodności z prawem prowadzonych robót remontowych, ale przede wszystkim wyjaśnienie, czy i który obiekt zlokalizowany na działce nr ewid. [...]/5 wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Zgromadzone dowody nie dawały żadnych podstaw do ustalenia, czy obiekt posadowiony na działce nr ewid. [...]/5 zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Nie wiadomo bowiem, którego z obiektów zlokalizowanych na działce nr [...]/5 dotyczy znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] listopada 1998 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę tymczasowego parterowego budynku handlowo-magazynowego dla [...] s.c. w K. Organ nie miał także podstaw do ustalenia, że obiekt ten został w oparciu o tę decyzję rozbudowany, bo pozwolenie z dnia [...] listopada 1998 r. dotyczyło budowy, a nie rozbudowy.

Skarga kasacyjna [...] Sp. z o.o. od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 1604/09).

Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji w dniu 23 kwietnia 2009 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, na której odebrał oświadczenia od B. W., W. M., R. S. oraz od pełnomocnika [...]. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu na podstawie art. 105 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie dokonanej przed 1995 r. przebudowy betonowych zasieków na budynek magazynowo- handlowo- usługowy z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania wynikłą z legalnie wykonanego remontu tego budynku, opartego na zgłoszeniu dokonanym w dniu 4 czerwca 2008 r.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji złożonego przez R. S. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Jak wskazał organ odwoławczy, organ I instancji stwierdził, iż przed 1995 r. firma [...] jako ówczesny dzierżawca terenu dokonała samowolnej przebudowy betonowych zasieków do składowania odpadów przemysłowych i śmieci na budynek magazynowo- handlowo- usługowy. Tymczasem materiały dowodowe, w tym zeznania świadków i przedłożone przez nich dokumenty zaprzeczają przyjętej przez organ dacie samowolnej przebudowy. Chodzi tu przede wszystkim o przedłożony przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o. w S. plan zagospodarowania działki z miesiąca listopada 1996 r. sporządzony dla innego najemcy, z którego wynika, że w tym czasie, a więc po 1995 r. zasieki betonowe istniały i to w dodatku tylko w części istniejącego obecnie budynku. Z oświadczenia współwłaściciela firmy [...] wynika natomiast, że firma ta po 1999 r. przystąpiła do samowolnego przedłużenia obiektu w kierunku północnym, tj. w miejscu tzw. zasieków żelbetowych do magazynowania śmieci, co wiązało się z usunięciem żelbetowych płyt tzw. zasieków i postawieniem nowej konstrukcji stalowej, bez fundamentów, z dachem dwuspadowym krytym blachą.

Organ II instancji nie zgodził się również z twierdzeniem organu I instancji, że inwestor dokonał legalnie rozbudowy wiaty magazynowej w ramach decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., a także że poza zakresem tej decyzji wykonał jedynie przebudowę tylnej ściany ww. wiaty magazynowej, usytuowanej w odległości 2,56 m od granicy działki R. S. Decyzja ta dotyczyła, bowiem po pierwsze budowy obiektu, a po drugie wybudowania tymczasowego parterowego budynku handlowo- magazynowego o konstrukcji stalowej ze stropodachem, ścianami opierzonymi blachą, zgodnie z projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki.

Ponadto znajdujący się w aktach sprawy załącznik do decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki oznaczonej wówczas numerem [...]/1 dowodzi, że dopiero w 1998 r. zamierzeniem inwestora było zlokalizowanie wiaty magazynowej w miejscu zasieków betonowych. Także projektowane było wówczas zaplecze socjalne, które miało przylegać do również projektowanej hurtowni olejów. Z porównania projektu zagospodarowania działki z przedłożonym w czasie rozprawy przez W. M. projektem technicznym i inwentaryzacją powykonawczą budynku z lipca 1999 r. wynika, że w rzeczywistości na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1998 r. zrealizowano budynek o całkiem innych wymiarach niż przedstawiono to w projekcie zagospodarowania działki.

Organ I instancji nie sprawdził również w ocenie organu odwoławczego, jakie dokumenty dotyczące udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1998 r. znajdują się w archiwum Starostwa Powiatowego w Sandomierzu ani też nie uzyskano projektu zagospodarowania i projektu budowlanego potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Organ I instancji nie sprawdził również, jakie dokumenty znajdują się w aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku hurtowni olejów wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1998 r. Nie dołączono też akt postępowania nadzorczego, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu wydał decyzję z dnia 15 września 2000 r. nakładającą obowiązek likwidacji otworów okiennych wykonanych w tylnej ścianie wiaty magazynowej. Nie ma w aktach potwierdzonego za zgodność z oryginałem zgłoszenia z dnia 4 czerwca 2008 r. dotyczącego zamiaru wykonania remontów budynków na działce nr [...]/5. Nie wiadomo też, czy ówczesny dzierżawca tj. firma [...] Sp. j. dokonała rozbiórki, której zamiar zgłoszono w dniu 29 maja 2008 r. i ewentualnie, jakich budynków położonych na przedmiotowej działce.

Organ II instancji zauważył również brak ustaleń organu I instancji, co do tego, w jakiej technologii (tzn. o konstrukcji murowanej czy stalowej i czy z fundamentami), został w rzeczywistości wybudowany budynek na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. o pozwoleniu na budowę, w której to decyzji określono ten budynek jako tymczasowy o konstrukcji stalowej. Brak ustaleń, co do stanu faktycznego i prawnego istniejącego przed przystąpieniem przez [...] Sp. z o.o. w zakresie wykonania robót objętych zgłoszeniem z dnia 4 czerwca 2008 r. nie daje możliwości oceny przez organ odwoławczy zgodności wykonanych robót remontowych objętych tym zgłoszeniem.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że ponieważ fakty wskazane w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostają w sprzeczności z okolicznościami wynikającymi ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci map i przesłuchania świadków oraz brak jest wyjaśnień wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, to nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania. W ocenie organu odwoławczego błędne jest umorzenie postępowania w sprawie budynku, który powstał w wyniku samowoli budowlanej, gdyż wobec istnienia tej samowoli postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia.

Wskazując na treść art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd stwierdził, że skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżące [...] nie miało interesu prawnego, o jakim mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. we wniesieniu niniejszej skargi, przez co podlegała ona oddaleniu. Jak wynika bowiem z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia 9 stycznia 2009 r. obejmującego umowę zamiany, skarżąca Spółka zbyła przysługujące jej prawo wieczystego użytkowania nieruchomości oznaczonej numerem [...]/7 o pow. 994 m² oraz prawo własności znajdującego się na tej nieruchomości budynku oznaczonego w rejestrze budynków symbolem [...]/5;3 i [...]/5;2 o łącznej powierzchni 430 m² (tj. budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania) na rzecz uczestników postępowania, tj. E. L., W. L., A. M. i L. M. W związku z tym zbywca nieruchomości, na których domniemane samowolne roboty budowlane były przedmiotem analizy w sprawie, stracił status strony w tej sprawie, gdyż ewentualne nakazy wykonania czynności, o jakich mowa w art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nie mogą już być do niego skierowane. Nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie takiego nakazu.

O istnieniu interesu prawnego skarżącej Spółki nie można mówić nawet wtedy, gdyby Spółka ta pozostała właścicielem sąsiadującej z przedmiotową działki nr [...], powstałej po podziale pierwotnej działki nr [...]/5 zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia [...] września 2008 r. Jako sąsiad nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem skarżąca Spółka miałaby interes prawny w zaskarżeniu decyzji wydanej w sprawie dotyczącej samowoli, gdyby zmierzała do jej usunięcia oraz mogła wskazać przepisy prawa, uprawniające ją do domagania się takiego usunięcia (np. przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie). Tymczasem skarżąca Spółka nie zmierzała w sprawie do usunięcia samowoli, ale do jej zalegalizowania. Interes, jaki w tym mogła wykazać, wynikający z zamiaru uniknięcia ewentualnej odpowiedzialności względem nabywcy przedmiotowego obiektu za wady zbytej nieruchomości, ma jednak tylko charakter faktyczny, przez co nie może być podstawą skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r.

Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako wniesioną przez podmiot, który nie wykazał interesu prawnego w jej wniesieniu.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że nawet gdyby nie podzielić zaprezentowanego wyżej stanowiska odnośnie braku interesu prawnego skarżącej Spółki, to i tak skarga podlegałaby oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, bowiem w decyzji organu odwoławczego, będącej przedmiotem skargi, naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy, a tym samym skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Jak zauważył Sąd, przedmiotem kontroli była decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.

18) w sprawie, w której orzekał już sąd administracyjny. Wymagało to z jednej strony stwierdzenia przez organ administracji wystąpienia łącznie dwóch określonych w powołanym przepisie przesłanek, a z drugiej strony uwzględnienia przez ten organ wiążącej z mocy art. 153 P.p.s.a. oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2009 r., który stał się prawomocny na skutek oddalenia skargi kasacyjnej od niego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r. Wskazania te w znacznej części nie zostały przez organ I instancji wykonane, co skutkowało uchyleniem skarżonej decyzji.

Przy poprzednim rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie samowolnej realizacji obiektu budowlanego na działce nr [...], koncentrując się jedynie na poczynieniu ustaleń, co do legalności wykonywanych robót budowlanych, polegających na remoncie budynku. W ocenie Sądu przedmiotem sprawy nie było, bowiem tylko zbadanie zgodności z prawem prowadzonych prac remontowych (do czego sprowadziło się postępowanie organu I instancji), ale przede wszystkim wyjaśnienie, czy i który obiekt zlokalizowany na działce nr [...] wybudowany został bez pozwolenia na budowę.

Sąd zauważył, bowiem, że uzasadnienie decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. nie zawiera w tym zakresie żadnego ustalenia poza stwierdzeniem, że budynek został zrealizowany w roku 1965, która to okoliczność również okazała się wątpliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zauważył również, że:

1. 1. dowody zgromadzone przez organ I instancji nie wskazywały na to, który obiekt objęty został postępowaniem, a w szczególności, czy był nim budynek, co do którego R. S. zgłaszał samowolę budowlaną. Na okoliczność tę słusznie zwrócił uwagę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Protokół z oględzin nie został wyposażony w szkic sytuacyjny, a załączone do niego zdjęcia nie wyjaśniają, który budynek był przedmiotem tej czynności. Jest to uchybienie tym bardziej istotne, że na działce nr [...]/5 znajdują się dwa połączone budynki i postępowanie w sprawie dotyczyło tylko jednego z nich, położonego w głębi działki;
2. 2. dowody zgromadzone na datę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nie dawały żadnych podstaw do ustalenia, czy obiekt posadowiony na działce nr [...]/5 zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Nie wiadomo, którego z nich dotyczy znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] listopada 1998 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę tymczasowego parterowego budynku handlowo- magazynowego dla [...] s.c. w K. Organ I instancji nie miał także podstaw do ustalenia, że obiekt ten został w oparciu o powyższą decyzję rozbudowany.

Rozpoznając ponownie sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu w dniu 23 kwietnia 2009 r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Protokół rozprawy nie wyjaśnia jednak, w jakim trybie zostały odebrane wyjaśnienia od wskazanych osób, względnie w jakim charakterze osoby te zostały przesłuchane. W efekcie z protokołu nie wynika, aby przedstawiciele osób prawnych, które nie są stronami w sprawie, przez co nie mogły od nich być odebrane wyjaśnienia, zostały przesłuchane w charakterze świadków oraz aby zostały pouczone o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania, a także o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, czego wymaga art. 83 § 3 K.p.a. Konsekwencją tego naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji jest niedopuszczalność czynienia na podstawie wypowiedzi wskazanych osób jakichkolwiek ustaleń.

Do protokołu rozprawy dołączona została złożona przez przedstawiciela [...] w S. kserokopia znajdującego się już w aktach sprawy planu zagospodarowania terenu na adaptację sklepu i magazynu na środki ochrony roślin wraz z przyłączem sanitarnym, sporządzonego dla W. J., sąsiada przedmiotowej nieruchomości, "uzupełniona przez PINB wykreśleniem obiektów kwestionowanych przez P. S. ". Uzupełnienie to ma postać adnotacji stwierdzającej, że oznaczona na tej mapie kolorem pomarańczowym część budynku stanowi samowolnie wybudowany budynek wiaty magazynowej o konstrukcji stalowo-murowanej w miejscu betonowych zasieków, a część budynku oznaczona kolorem żółtym została wybudowana legalnie przez Firmę [...] na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...]. Znajdujący się na tym planie zagospodarowania obiekt, oznaczony numerem 11 - garaże, sąsiadujący od północnego wschodu z budynkiem wiaty magazynowej o konstrukcji stalowo- murowanej, został na kserokopii dołączonej do protokołu rozprawy skreślony i określony jako budynek rozebrany.

W dniu 15 marca 2011 r. organ I instancji zawiadomił strony, że w sprawie istniejącego budynku handlowo- usługowo- magazynowego należącego (po zamianie dokonanej aktem notarialnym z dnia 9 stycznia 2009 r., Repertorium A nr [...]) do E. L., W. L., A. M. i L. M., usytuowanego (po podziale działki nr [...]/5 na działki [...]/6 i [...]/7) na działce nr [...]/7, toczy się postępowanie w sprawie ww. budynku. Następnie organ I instancji dołączył do akt sprawy trzeci już wypis z rejestru budynków, datowany na 15 marca 2011 r., z którego ponownie wynika, że budynki nr ewid. [...]/5;2 o pow. 266 m² i [...]/5;3 o pow. 173 m² zostały wybudowane w 1965 r. Przyjmując takie ustalenie, organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego znajdujący się również w aktach sprawy wcześniejszy wypis z tego samego rejestru datowany na dzień 16 lutego 2009 r. wskazywał inną datę budowy tych budynków. W tej sytuacji bez wyjaśnienia tej rozbieżności organ nie mógł bezkrytycznie przyjąć wskazanej w wypisie z 15 marca 2011 r. daty wybudowania tych budynków.

Organ I instancji dołączył również do akt wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków obejmujący m. in. działki nr [...]/6 i [...]/7, na którym uczyniono niepodpisaną, ani niezaopatrzoną datą adnotację, że oznaczona na tej mapie kolorem pomarańczowym część budynku została utworzona po przebudowie betonowych zasieków na przełomie 1993- 1994, a część budynku oznaczona kolorem żółtym została zrealizowana legalnie przez Firmę [...] na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wyraził pogląd, że ponieważ w jego ocenie remont budynku byłej wiaty magazynowej oraz remont przyległego budynku magazynowo- handlowo- usługowego wykonany został legalnie na podstawie uprzednio dokonanego zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu, to organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych do podejmowania dalszych działań administracyjnych w zakresie dokonanego remontu budynku powstałego przed 1995 r. w miejscu byłych betonowych zasieków. Nie wnosząc sprzeciwu, organ przyjmujący zgłoszenie zaakceptował zakres robót budowlanych objętych dokumentacją budowlaną stanowiącą integralną część zgłoszenia. Takie stwierdzenie oznacza w istocie, że zdaniem organu I instancji legalny, bo dokonany na podstawie zgłoszenia, od którego nie złożono sprzeciwu, remont budynku, który został nielegalnie wzniesiony, sanuje tę samowolę. Organ I instancji ustalił, że były dzierżawca terenu, tj. Firma [...], na przełomie 1993- 1994 r. samowolnie dokonała przebudowy betonowych zasieków na budynek wiaty magazynowej, a w 2000 r. w ramach udzielonego pozwolenia na budowę budynku handlowo- magazynowego z dnia [...] listopada 1998 r. dokonała legalnie rozbudowy tej wiaty oraz samowolnie, poza zakresem tego pozwolenia przebudowy tylniej ściany wiaty magazynowej przez postawienie nowej ściany murowanej z otworami okiennymi, co jednak zostało doprowadzone do stanu zgodnego z prawem na skutek decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...] września 2000 r. Takie rozumowanie, pomijając nawet wadliwość i niekompletność ustaleń poczynionych przez organ I instancji, co prawidłowo wytknął organ odwoławczy, świadczy o zignorowaniu przez organ I instancji wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2009 r. Sąd ten bowiem stwierdził, że przedmiotem sprawy nie było tylko zbadanie zgodności z prawem prowadzonych prac remontowych, ale przede wszystkim wyjaśnienie, czy i który obiekt zlokalizowany na działce nr [...] wybudowany został bez pozwolenia na budowę.

Skoro organ I instancji ustalił, że "firma [...] na przełomie 1993-1994 r. samowolnie dokonała przebudowy betonowych zasieków na budynek wiaty magazynowej", to już z tej tylko przyczyny nie mógł uznać postępowania za bezprzedmiotowe, co trafnie zauważył organ II instancji.

Poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie zakresu pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1998 r. i wykonanych na jego podstawie robót budowlanych budziły w ocenie Sądu pierwszej instancji poważne wątpliwości, co do zgodności z materiałami zgromadzonymi w aktach sprawy. Przede wszystkim organ I instancji naruszając przepisy postępowania, nie wyjaśnił szeregu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ponadto organ I instancji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. nie wskazał dowodów, na których się oparł ustalając przyjęty stan faktyczny ani też przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom, w szczególności planowi zagospodarowania terenu na adaptację sklepu i magazynu na środki ochrony roślin wraz z przyłączem sanitarnym sporządzonemu w listopadzie 1996 r. dla W. J., wypisu z rejestru budynków z dnia 16 lutego 2009 r., czy załącznika do decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...]/1 położonej przy ulicy P. w S. Organ I instancji nie dokonał w istocie jakiejkolwiek oceny dowodów ograniczając się do ogólnikowego i niewystarczającego stwierdzenia, że przyjęty stan faktyczny "wynika jednoznacznie z ustaleń i dowodów zebranych w sprawie".

Organ II instancji trafnie wytknął organowi I instancji, że ten nie dołączył do akt sprawy szeregu dokumentów zgromadzonych w toku postępowań administracyjnych dotyczących obiektów budowlanych, które istniały, bądź istnieją na działce nr [...], w wyniku, czego nie było możliwości oceny zgodności z prawem robót remontowych wykonanych na podstawie zgłoszenia z dnia 4 czerwca 2008 r. Taka ocena dokonanych robót budowlanych jest, bowiem możliwa dopiero wtedy, gdy wiadomy jest stan faktyczny istniejący na gruncie przed datą zgłoszenia, tj. jaki budynek, o jakich parametrach, jakim charakterze i w jakiej technologii został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1998 r. Brak wystarczających ustaleń, bądź brak oryginalnych, względnie poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów dotyczył w szczególności: postępowania o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1998 r., postępowania zakończonego wydanym w dniu [...] grudnia 1999 r. pozwoleniem na użytkowanie budynku hurtowni olejów wybudowanego na podstawie ww. pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1998 r. (co było tym bardziej konieczne, że skarżący powoływał je jako uzasadnienie legalności wykonanych robót budowlanych), postępowania nadzorczego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu, w którym wydana została decyzja z dnia 15 września 2000 r. nakładająca obowiązek likwidacji otworów okiennych wykonanych w tylniej ścianie wiaty magazynowej, postępowania wszczętego na podstawie zgłoszenia w dniu 29 maja 2008 r. przez firmę [...] zamiaru rozbiórki budynków wzniesionych na działce nr [...] celem ustalenia, jakie budynki zostały rzeczywiście rozebrane na podstawie tego zgłoszenia.

Jako wadliwe, bo sprzeczne nawet ze zgromadzonym, niekompletnym materiałem dowodowym, uznał Sąd pierwszej instancji ustalenia organu I instancji, co do daty dokonania przez firmę [...] samowolnej przebudowy betonowych zasieków na budynek magazynowo- handlowo- usługowy, co do legalności rozbudowy wiaty magazynowej w ramach decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. oraz co do przekroczenia zakresu tej decyzji tylko przez wykonanie przebudowy tylniej ściany tej wiaty. Trafnie organ II instancji zauważył, że pozwolenie objęte decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. dotyczyło budowy obiektu (a nie rozbudowy istniejącej wcześniej wiaty magazynowej) oraz wybudowania tymczasowego parterowego budynku handlowo- magazynowego o określonych w projekcie budowlanym parametrach i w miejscu ściśle określonym w projekcie zagospodarowania terenu. Niedopuszczalne w tej sytuacji było stwierdzenie przez organ I instancji, że inwestor dokonał legalnie rozbudowy wiaty magazynowej, a samowolnie poza zakresem tego pozwolenia dokonał tylko przebudowy tylniej ściany tej wiaty. Bez szczegółowej analizy porównującej zakres pozwolenia na budowę z [...] listopada 1998 r. z rzeczywiście zrealizowanymi robotami, takie stwierdzenie nie było uprawnione.

Podsumowując powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ I instancji nie wykonał wskazań zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2009 r., które to wskazania zostały zaakceptowane prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

O prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. świadczy po pierwsze wykazanie popełnienia przez organ I instancji szeregu przedstawionych wyżej naruszeń przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 83 § 3, art. 107 § 3 K.p.a.), a po drugie wykazany przez organ II instancji istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Bez wyjaśnienia, czy i ewentualnie, w jakiej części budynek wskazywany przez uczestnika postępowania R. S., który to obiekt wyłącznie był przedmiotem postępowania, został wybudowany zgodnie z prawem budowlanym, nie było możliwe rozstrzygnięcie, czy konieczne jest prowadzenie i w jakim ewentualnie zakresie postępowania zmierzającego do doprowadzenia tego budynku do zgodności z prawem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak przytoczenia treści art. 138 § 2 K.p.a. oraz bezpośredniego powołania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, nie ma w tej sytuacji cech naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Spółka z o.o. w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędnie uznanie, że mimo skierowania skarżonej decyzji także do skarżącej nie ma ona interesu prawnego we wniesieniu skargi na tą decyzję i w konsekwencji uznanie, że skarga winna zostać oddalona, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została skierowana także do skarżącej, w sytuacji uznania przez Sąd, iż skarżąca nie powinna być uznana za stronę w sprawie i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości;
3. 3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo iż organ wydający zaskarżoną decyzję nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a jego przeprowadzenie byłoby wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. 4. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędnie uznanie, że umorzenie postępowania w zakresie wskazanym przez organ I instancji było działaniem nieprawidłowym;
5. 5. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo iż organ wydający zaskarżoną decyzję nie zawarł w treści zaskarżonej decyzji uzasadnienia w zakresie zajścia przesłanek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, określonych w art. 138 § 2 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, zasądzenie od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.

Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podzielić należało, w warunkach niniejszej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy art. 50 § 1 P.p.s.a. Zauważyć trzeba, iż w przedmiotowej sprawie kontrolowaną decyzję oparto na art. 138 § 2 K.p.a. między innymi z uwagi na to, iż nie wyjaśniono sytuacji prawnej zlokalizowanych na działce nr [...]/5 (obecnie nr [...]/7) obiektów, ani też nie ustalono osoby inwestora, ani tego kto miałby ponieść ewentualne konsekwencje prawne ich realizacji. Przedmiotem kontroli sądowej pozostawało przede wszystkim ustalenie konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji.

Z tego też względu, a także uwzględniając fakt, iż była ona jednym z adresatów kontrolowanej w sprawie decyzji, skarżąca Spółka na obecnym jego etapie miała interes prawny we wniesieniu skargi i poddaniu sądowej kontroli decyzji kasacyjnej. Wywody Sądu pierwszej instancji odnośnie zbycia przez skarżącą prawa wieczystego użytkowania nieruchomości oznaczonej nr [...]/7, jak również zbycia prawa własności znajdujących się na niej budynków, na tym etapie postępowania były przedwczesne. Odnosiły się, bowiem do konsekwencji prawnych w stosunku do podmiotów, które zrealizowały obiekty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, a co nie stanowiło jeszcze w sprawie przedmiotu oceny organów nadzoru budowlanego. W tym też zakresie błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji odnoszące interes prawny skarżącej Spółki do faktu umorzenia postępowania, a więc braku podstaw do podejmowania czynności nadzorczych w stosunku do obiektu lub jego części będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Interes prawny odnieść, bowiem należało do kasacyjnego charteru kontrolowanej w sprawie decyzji. W konsekwencji powyższego nie można było podzielić zarzutu naruszenia skarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazana wyżej wadliwość skarżonego wyroku odnośnie ustalenia, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w złożeniu skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. pozostawała jednak bez wpływu na wynik niniejszej sprawy z uwagi na to, iż Sąd pierwszej instancji nie ograniczył badania legalności wydanej w sprawie decyzji tylko do tej kwestii, ale poddał kontroli całość okoliczności sprawy, które organ odwoławczy przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny kolejnych podstaw kasacji, za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. Stwierdzić należy, iż organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 K.p.a. wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Na tę kwestię wskazywał Sąd pierwszej instancji, zasadnie wywodząc, że zakres naruszeń przepisów postępowania, których dopuścił się organ I instancji oraz zakres postępowania, jakie winno zostać uzupełnione i ocenione przez ten organ jest na tyle szeroki, że wymagało to wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w powyższym przepisie. Brak przytoczenia treści art. 138 § 2 K.p.a. oraz bezpośredniego powołania się na nią, słusznie zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji jako nie spełniające warunków z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Ujawnione w sprawie braki postępowania, szeroko opisywane przez organ odwoławczy oraz Sąd zasadnie doprowadziły Sąd pierwszej instancji do konkluzji o zasadności wydanej w sprawie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Co istotne, pomimo stwierdzonych w sprawie uchybień autor wniesionej kasacji nie nawiązał ani w treści podniesionych zarzutów, ani w uzasadnieniu kasacji do żadnego z nich. Strona skarżąca ograniczyła swoje uwagi jedynie do ogólnych stwierdzeń o braku konieczności przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, nie podejmując nawet próby wykazania, iż ich przeprowadzone przez organ I instancji, uwzględnienie faktów, dokumentów, czy wyjaśnień stron i świadków nie będzie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie wniesie to nic istotnego do sprawy.

W nawiązaniu do argumentacji zaprezentowanej w złożonej kasacji, nie można podzielić trafności twierdzeń, iż to Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnie "rozlicznych ustaleń, które w ogóle nie były przestawiane przez organ II instancji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w większości podzielił, bowiem twierdzenia organu odwoławczego, zaś wskazywanie w skarżonym wyroku na dodatkowo stwierdzone uchybienia organu I instancji, jedynie potwierdziły prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego i są one dopuszczalne i konieczne z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a.

Z powyższych przyczyn za niezasadne zostały uznane zarzuty wniesionej kasacji dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Wymaga podkreślenia, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OSP 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn, ponownie rozpoznając sprawę, organy w zakresie powyżej zakwestionowanej częściowo oceny Sądu pierwszej instancji winny mieć na uwadze stanowisko i wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.