Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. II SA/Wr 583/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (SKO) ww. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], wydane na podstawie art. 61a § 1 Kpa, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Walim z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Przebudowa SUW L. w Z. wchodząca w zakres projektu pn. Uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej na terenie gmin powiatu d. - etap I, przewidzianego do realizacji w ramach Funduszu Spójności" (SUW to w skrócie Stacja Uzdatniania Wody-przyp. Sądu). Organ odwoławczy wskazał,że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wójt Gminy Walim ustalił lokalizację wskazanej inwestycji celu publicznego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i nr [...], położonych w Z. w gminie W. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wnieśli K. L. i K. P. SKO postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji lokalizacyjnej uznając, że wnioskodawcy, jako współwłaściciele działki nr [...] położonej w znacznej odległości od granic nieruchomości, na których inwestycja ma być zlokalizowana nie mają interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.
Interes prawny nie wynika również z faktu przebiegu przez ich nieruchomość fragmentu magistrali połączonej funkcjonalnie ze stacją uzdatniania wody, ponieważ magistrala ta nie była przedmiotem kwestionowanej decyzji.
K. L. i K. P. złożyli wniosek o ponowne rozponanie sprawy.
Utrzymując w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Kolegium wskazało, że skarżący nie są właścicielami, współwłaścicielami czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości przeznaczonych pod planowaną inwestycję, ani nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenami działek, na której ma być realizowane zamierzenie. Działka nr [...], której współwłaścicielami są skarżący, nie znajduje się także w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem organu fakt, że przez nieruchomość skarżących przebiega fragment magistrali połączonej funkcjonalnie ze Stacją Uzdatniania Wody, który nie był przedmiotem kwestionowanej decyzji, w sposób oczywisty przeczy tezie o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, a wskazuje na istnienie jedynie interesu faktycznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. P. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu błędną wykładnię art. 28 Kpa i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz naruszenie art. art. 77 § 1 Kpa. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, ponieważ przebudowa SUW L. wraz z magistralą wodną fi 600, która przebiega przez działkę nr [...] położoną w L. (której skarżący jest współwłaścicielem) jest budowlą powiązaną w całość techniczno-użytkową, nie można rozpatrywać każdego elementu obiektu budowlanego z osobna, aby pominąć niewygodne procedury w związku z inwestycją, która kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a jej realizacja uwarunkowana jest uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "ustawa środowiskowa").
Skarżący uzasadniając swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] października 2009 r. wskazał, że obszarem oddziaływania SUW jest również obszar, przez który jest przesyłana wyprodukowana (uzdatniona) woda pitna w zakładzie. Jego zdaniem SUW, jako część zakładu nigdy nie mogłaby pełnić funkcji samoistnej bez magistrali wodnej i przynosić zysku. Stronami w rozumieniu art. 28 Kpa są więc także współwłaściciele działki nr [...] położonej w L., na którą rozciąga się wpływ planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
W dniu [...].10.2014r. do akt sprawy wpłynęło pismo uczestnika postępowania - W. sp. z o.o. w D., w którym podano (dołączając mapę), że nieruchomość skarżącego znajduje się około 850 m od stacji uzdatniania wody. Podkreślono, że decyzja dotyczy przebudowy i modernizacji stacji już istniejącej (od lat 60. XX wieku), a inwestycja nie ma żadnego wpływu na prawa skarżącego i nie oddziałuje na jego nieruchomość. W związku z tym uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że zastosowanie art. 61a § 1 Kpa możliwe jest przy spełnieniu przynajmniej jednej z przesłanek: 1) podmiotowej, tj. gdy wszczęcia postępowania żąda kto inny niż strona;
- 2) przedmiotowej, tj. gdy sprawa nie nadaje się do załatwienia w postępowaniu administracyjnym lub w sprawie właściwa jest droga sądowa;
- 3) gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Sąd wskazał, że skarżący i K. L. nie byli stronami postępowania lokalizacyjnego. Z decyzji wynika, że obejmuje ona inwestycję zlokalizowaną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i nr [...], położonych w Z. w gminie W. Natomiast nieruchomość należąca do wnioskodawców (nr [...]) znajduje się poza zakresem inwestycji, jak również poza zakresem terenu objętego analizą przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej. Skoro więc skarżący nie był stroną postępowania lokalizacyjnego, to prima facie Kolegium mogło przyjąć, że potencjalne skutki stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej nie dotkną sfery jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej nie oddziałuje bowiem na sferę jego interesu prawnego. W ocenie Sądu okoliczność, że magistrala wodociągowa jest połączona ze stacją uzdatniania wody (SUW), lecz nieobjęta zakresem decyzji lokalizacyjnej, nie kreuje po stronie skarżącego statusu strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Inwestycja nie obejmuje bowiem przebudowy magistrali przebiegającej przez nieruchomość skarżącego. Istnienie owej magistrali nie jest efektem wydania decyzji lokalizacyjnej omawianej w niniejszej sprawie, a więc wskazywane przez skarżącego roszczenia cywilnoprawne przeciwko właścicielowi owej magistrali pozostają bez znaczenia dla oceny legitymacji procesowej skarżącego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem Sądu, skoro teren planowanej inwestycji (przebudowa istniejącej stacji uzdatniania wody) nie oddziałuje na nieruchomość stanowiącą współwłasność skarżącego, to trudno mówić, że ma on interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Gdyby pójść tokiem rozumowania skarżącego, to stroną postępowania można by uznać każdą osobę, do której systemem rur dociera woda z omawianej stacji uzdatniania wody. Taki krok stanowiłby naruszenie prawa, gdyż zrównywałby ewentualny interes faktyczny z interesem prawnym.
Skargę kasacyjną od wyroku wniósł K. P. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj.:
- – art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że osoba na której nieruchomość oddziałuje i uniemożliwia sposób zagospodarowania obiekt pn. Stacja Uzdatniania Wody w L., nie ma przymiotu strony;
- – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie;
- 2) prawa materialnego, tj.:
- – art. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
- – art. 53 pkt 1 i art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- – art. 5 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku i umorzenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja Wójta Gminy Walim z dnia [...] października 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucono pominięcie aspektu powiadomienia stron o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, w sytuacji gdy nieruchomości gruntowe położone są w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem skarżącego Sąd nie wypowiedział się w kwestii formalnych warunków decyzji lokalizacyjnej, w szczególności treści art. 54 pkt 2 lit. d. Uchybienie to miało dla skarżącego negatywne skutki, z uwagi na nieuwzględnienie go w prowadzonym postępowaniu.
W ocenie autora skargi kasacyjnej ww. naruszenia mają bezpośredni związek z niedopełnieniem przez organ I instancji obowiązku określonego w art. 5 ustawy środowiskowej, każdy bowiem ma prawo uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Podniesiono, że przedmiotowe postępowanie obejmuje obszar "Natura 2000", co nie zostało ocenione przez Sąd. Na koniec zarzucono Sądowi nieodniesienie się do kwestii definicji budowli i obiektu liniowego, które stanowią całość użytkowo-techniczną, a bezpośrednio oddziałującą na obszary przyległe.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik W. Sp. z o.o. w D. wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej oparł ją na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jednocześnie, w ramach tej podstawy, wyodrębnił dwie grupy zarzutów, tj. naruszenia przepisów postępowania – art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa – oraz naruszenia prawa materialnego – art. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2206 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej "uPb", art. 53 pkt 1 i art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "upzp", oraz art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej jako "ustawa środowiskowa".
Tymczasem zarówno art. 28 Kpa, jak i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, mają charakter materialnoprawny. Jeśli chodzi o przepis art. 28 Kpa, to interes prawny w rozumieniu tego przepisu czerpie swe źródło z norm prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku między obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, tj. sferą jego praw lub obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2016 r. sygn. I OSK 3243/14). Również wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu). Nie są to wady o charakterze proceduralnym.
Tak więc wszystkie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty mają charakter materialnoprawny.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma zarzut naruszenia art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ten bowiem przepis stanowił materialnoprawną przesłankę zastosowania przez organ art. 61a § 1 Kpa, obligującego organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 53 pkt 1 i art. 54 pkt 2 lit. d upzp, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczą wadliwości decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 2009 r. Tymczasem organ, wydając na podstawie art. 61a § 1 Kpa, zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie mógł przepisów tych naruszyć, ponieważ w ogóle ich nie stosował i nie mógł stosować. Nie oceniał bowiem ww. decyzji merytorycznie, tj. pod kątem zaistnienia przesłanek jej nieważności, skoro odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie.
Przechodząc do kwestii interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Walim z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Przebudowa SUW L. w Z. wchodząca w zakres projektu pn. Uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej na terenie gmin powiatu d. - etap I, na wstępie podkreślić należy, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 177/09; z dnia 22 marca 2012 r. sygn. II OSK 20/11).
W konsekwencji skarżącemu przysługiwałaby w niniejszej sprawie legitymacja procesowa pod warunkiem wykazania, że skutki stwierdzenia nieważności ww. decyzji dotyczyłyby jego interesu prawnego lub obowiązku. O interesie prawnym w niniejszej sprawie decyduje zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości.
Skarżący kasacyjnie wywodzi swój interes prawny z przysługującego mu tytułu własności do działki nr [...], przez którą przebiega magistrala transportująca wodę z objętej decyzją lokalizacyjną stacji uzdatniania wody (SUW L.).
W jego ocenie SUW L. stanowi wraz z ww. magistralą całość użytkowo-techniczną, która bezpośrednio oddziałuje na obszary przyległe.
W skardze kasacyjnej nie przedstawiono jednak żadnej argumentacji na poparcie tezy o bezpośrednim oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość skarżącego znajduje się poza terenem samej inwestycji, jak i poza terenem objętym analizą przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej. Z akt sprawy wynika także, że działka nr [...] znajduje się w odległości ok. 850 m od podlegającej przebudowie stacji uzdatniania wody. Sama magistrala wodociągowa jest wprawdzie połączona z ww. stacją, lecz decyzja lokalizacyjna nie dotyczy tej magistrali, a jej istnienie nie jest efektem wydania kwestionowanej w tej sprawie decyzji lokalizacyjnej SUW w L. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej nie będzie miało żadnego skutku w stosunku do ww. magistrali, a tym samym nie będzie miało żadnego skutku w zakresie praw i obowiązków współwłaścicieli działki nr [...].
Przyjęcie, że przebudowa obiektu użyteczności publicznej (stacji uzdatniania wody, elektrowni, gazowni) oddziałuje na sferę prawną każdego podmiotu, którego nieruchomość za pomocą rur czy przewodów elektrycznych połączona jest z takim obiektem, prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku uznania, bez względu na okoliczności sprawy, za strony takich postępowań wszystkich odbiorców wody, prądu czy gazu.
W rozpoznawanej sprawie odległość, w jakiej oddalona jest nieruchomość skarżącego od terenu inwestycji, pozwala przyjąć, bez potrzeby bardziej szczegółowych analiz, że znajduje się ona poza zasięgiem oddziaływania inwestycji- SUW w L. Skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że inwestycja polegająca na przebudowie stacji uzdatniania wody wpływa na jego nieruchomość w wymiarze fizycznym, tj. wprowadza, choćby potencjalnie, ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarżący nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, jako nie mającej wpływu na sferę jego praw i obowiązków.
Legitymacji procesowej skarżącego w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji nie można również wywieść z art. 3 pkt 3 i 3a uPb. Zawarte w tych przepisach definicje legalne wyrażeń ustawowych same w sobie nie mogą bowiem być źródłem interesu prawnego, ponieważ jedynie wyjaśniają, jak należy rozumieć poszczególne terminy ustawowe. Źródłem interesu prawnego nie mógł być również art. 5 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Przepis ten dotyczy bowiem postępowań w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, ocen oddziaływania na środowisko i transgranicznego oddziaływania na środowisko (art. 1 pkt 1 lit. a-c ustawy środowiskowej). Nie znajduje zatem zastosowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.