Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II SA/Sz 732/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2010 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy -oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Świnoujścia z dnia [...] września 2006 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego o część usługową bowiem nie naruszała ona w sposób rażący przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów wykonawczych do tej ustawy.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. S. zarzucił w szczególności, że w decyzji Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutów wnioskodawcy niewyjaśnienia sposobu obliczenia wskaźnika zabudowy dla działki inwestora oraz dla działek sąsiednich oraz jego wpływu na wydaną decyzję. Zarzucił również, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ prowadzący postępowanie nie powinien ograniczać się do badania zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, ale powinien dokonać pełnej oceny przedmiotowej decyzji, mając na uwadze okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku o stwierdzenie jej nieważności.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa (dotyczy to także rozbudowy obiektu) powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze wynosił 0,34 i był znacznie niższy niż wskaźnik istniejącej już zabudowy na terenie działki wskazanej do rozbudowy, który wynosił 0,44.
Analiza wskazuje również, że frontowa ściana budynku wskazanego do rozbudowy (ściana tzw. przyziemia budynku) wyznacza wraz z sąsiednimi budynkami czytelną linię zabudowy, która byłaby naruszona w przypadku realizacji rozbudowy wnioskowanej przez inwestora. Wskazując na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówiono wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł A. S. zarzucając zaskarżonej decyzji 1/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, 4 ust. 1 i 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię; 2/ naruszenie art. 32 Konstytucji RP; 3/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3.
W uzasadnieniu skargi podnosi się w szczególności, iż nieprawidłowe było zakreślanie obszaru analizowanego w stosunku do nieruchomości skarżącego dookoła działki zainwestowania. Doprowadziło to do wadliwego ustalenia granic tego obszaru, co w konsekwencji uniemożliwiło właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Ustalenia organu w kwestii linii zabudowy, dokonane na podstawie wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, stoją w sprzeczności z prawem. W analizie oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest także jakichkolwiek informacji dotyczących tego w jaki sposób obliczono poszczególne wskaźniki powierzchni zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczecinie uznał, że skarga nie jest zasadna.
W uzasadnieniu wyroku podano, iż okoliczności stanowiące podstawę sformułowania skargi nie odpowiadają żadnej z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym.
Nietrafny jest zatem podnoszony przez stronę skarżącą argument, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie powinien ograniczać się do badania zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę ale winien też dokonać pełnej oceny decyzji pod kątem jej zgodności z prawem.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może być skuteczny jedynie w przypadku stwierdzenia, że przy wydawaniu tej decyzji organ dopuścił się naruszenia oczywistego tj. niepozostawiającego wątpliwości co do swej normatywnej treści, przepisu prawa. Tymczasem podniesione przez Skarżącego zarzuty nie dają podstaw do postawienia tej decyzji zarzutu rażącego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. S. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
1/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, 4 ust. 1 i 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię; 2/ naruszenie art. 32 Konstytucji RP; 3/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a/ art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa;
b/ art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 8 Kpa
- - co narusza art. 134 § 1 ppsa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że decyzja organu wydana została na podstawie wadliwie sporządzonej analizy urbanistycznej, w której wadliwie określono analizowany obszar. W konsekwencji nieprawidłowego wyznaczenia obszaru do analizy urbanistycznej uznano, że dla planowanej inwestycji nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią w istocie powtórzenie zarzutów ze skargi i opierają się w zasadzie na zakwestionowaniu sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Zarzuty te nie były w stanie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji z następujących powodów.
Przede wszystkim należy podkreślić, że kwestionowana przez skarżącego decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności analizie i ocenie podlega wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 Kpa. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być przy tym uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ocenie organu, a następnie sądu administracyjnego, podlega zatem to, czy do naruszenia prawa kwestionowaną decyzją doszło, a jeśli tak, czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny.
Tymczasem podnoszone przez skarżącego zarzuty nie wskazują na oczywiste i rażące naruszenie prawa. Nie zasługuje zwłaszcza na uwzględnienie zarzut dotyczący nieprawidłowego sporządzenia analizy urbanistycznej, wokół którego koncentrują się wszystkie zarzuty podnoszone w sprawie. Podzielić w tym zakresie należy argumentację zaprezentowaną zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że przedmiotowy dokument został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Argumenty, iż celowe byłoby inne wyznaczenie obszaru analizowanego lub że organ powinien wyznaczyć do analizy obszar większy niż minimalny określony przepisami w żadnym razie nie mogą być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.