Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., VII SA/Wa 1130/19, oddalił skargę T. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 18 marca 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 22 maja 2013 r. Starosta Miński zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił M. M. (dalej jako Inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego wraz z wewnętrznymi instalacjami i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...], położonej w miejscowości D. W następstwie czynności kontrolnych postanowieniem z dnia 30 stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (dalej PINB) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, zaś decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r., organ ten nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia projektu zamiennego z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 13 kwietnia 2017 r.
Po przeprowadzeniu ponownej kontroli w dniu 17 października 2017 r., PINB decyzją z 26 lutego 2018 r. na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2017.1332 ze zm.; dalej P.b.) nakazał Inwestorowi dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego o wymiarach rzutu 27,00 m x 11,70 m wraz z urządzeniem budowlanym - zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdujących się na działce nr [...] położonej w miejscowości D. Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, WINB decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Po rozpatrzeniu sprzeciwów M. M., M. M. oraz T. S. WSA wyrokiem z dnia 26 października 2018 r., VII SA/Wa 2076/18, uchylił decyzję WINB z dnia 6 sierpnia 2018 r.
Ponownie rozpatrując sprawę po wyroku WSA, WINB zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 4 P.b.:
- 1. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gospodarczą wraz z urządzeniem budowlanym - zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdujących się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości D.,
- 2. udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie ww. obiektu,
- 3. nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł T. S. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.
Sąd podniósł, że Inwestor odstąpił istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego, czym doprowadził (w zakresie stwierdzonego odstąpienia) do zainicjowania postępowania naprawczego, mającego przywrócić stan zgodny z prawem. Zakres odstępstwa został w sposób wiążący określony w decyzji PINB z dnia 30 stycznia 2017 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji WINB z dnia 13 kwietnia 2017 r.. Inwestor początkowo nie podołał nałożonym nań obowiązkom przedstawienia prawidłowego projektu zamiennego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu.
Sąd w całości jednak podzielił stanowisko WINB wskazujące na obowiązek uwzględnienia przez organy na każdym etapie sprawy (przed jej ostatecznym załatwieniem) zmian stanu faktycznego lub prawnego. Zmianą taką jest przedłożenie przez Inwestora nowego, poprawionego projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego (po uchyleniu decyzji kasacyjnej z dnia 6 sierpnia 2018 r.).
W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd podał, że nie został naruszony § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U. 2015.1422; dalej r.w.t), przewidujący odległość 3 metrów jako podstawową od granicy innej działki budowlanej - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W opinii Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest kontrolowana sprawa dotycząca klasycznej samowoli budowlanej, w której Inwestor rozpoczął aktywność budowlaną bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę czy wymaganego zgłoszenia. Sprawa niniejsza dotyczy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, którym legitymował się Inwestor. Postępowanie w tym względzie ma więc przywrócić stan naruszenia jaki wywołał Inwestor nie stosując się w pełni do postanowień decyzji i zatwierdzonego projektu.
Działania organu mogą przy tym dotyczyć jedynie kwestii stanowiących podstawę stwierdzenia istotnego naruszenia projektu. W związku z powyższym w tym postępowaniu nie można twierdzić, aby Inwestor utracił prawo do powoływania się na pierwotne zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją budowlaną (pozwalającą na lokalizację budynku 1,5 m od granicy nieruchomości skarżącego) i w związku z tym, że obecnie winien on odsunąć obiekt budowlany na odległość 3 m. Nie jest więc tak, że na skutek istotnego odstąpienia od projektu, który przewidywał zlokalizowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy z nieruchomością skarżącego, aktualny projekt zamienny winien przewidywać zlokalizowanie obiektu w odległości wynikającej z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. Samo odstąpienie od projektu i przybliżenie budynku do granic nieruchomości skarżącego z naruszeniem normy 1,5 m wynikającej z projektu uprzednio zatwierdzonego nie powoduje sytuacji, w której przy projekcie zamiennym należałoby niejako od początku oceniać kwestie lokalizacji budynku.
Projekt zamienny ma przywracać stan zgodny z prawem ukształtowany m.in. poprzednio zatwierdzonym projektem i wydaną decyzją. Nie można więc przyjąć, aby jego ocena odbywała się tak, jakby pierwotnej decyzji w ogóle nie było. Nie ma przy tym wątpliwości, iż poprzedni projekt budowlany i wydana decyzja nie obowiązują, a jego miejsce zastąpiły zaskarżona decyzja WINB i zatwierdzony nią projekt zamienny.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:
- 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej i niepełnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co narusza prawo strony do rzetelnego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, poprzez całkowite zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że zmiana grubości izolacji termicznej budynku o 15 cm i "odsunięcie" tym samym krawędzi budynku o 15 cm od działki należącej do skarżącego, pozwoli na spełnienie warunków usytuowania budynku na działce wskazanych w § 12 ust. 2 r.w.t., a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącego, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, z uwzględnieniem protokołu wznowienia znaków granicznych z 4 marca 2019 r. i tym samym prawidłowe ustalenie położenia budynku (przedmiotu inwestycji) na nieruchomości, wskazuje, że "odsunięcie" budynku o 15 cm od granicy działki, nie doprowadzi inwestycji do zgodności z przepisami;
- 2. § 12 ust. 2 r.w.t., poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że usytuowanie budynku (przedmiotu inwestycji) na nieruchomości - działce nr [...] w odległości od nieruchomości - działki nr [...], nie przekraczającej 1 m, pomimo przeprowadzenia prac niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami, jest zgodne z r.w.t. w zw. z art. 145 § 1 pkt a) p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego i w rezultacie oddalenia przez Sąd I instancji skargi skarżącego, podczas gdy zgodnie z przedmiotowym przepisem, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 1,5 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy, a w przedmiotowej sprawie, nawet pomimo wprowadzenia do projektu zamiennego wykazu prac niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami, po przeprowadzeniu prac budynek będzie usytuowany w odległości mniejszej niż 1,5 m od sąsiedniej działki.
W dniu 21 czerwca 2021 r. T. S. zmarł, a jego następcami prawnymi zostali M. K., B. G. i W. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W odniesieniu do pierwszego z podniesionych zarzutów dotyczącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej i niepełnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, zaznaczyć należy, że dokonując oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie WSA nie stosował art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż sądy administracyjne prowadzą postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a., a nie k.p.a. Mając jednak na uwadze, że w dalszej części tego zarzutu skarżący kasacyjnie przywołał "art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a." uznać należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w powiązaniu z § 12 ust. 2 r.w.t.
Z tak rozumianym zarzutem ściśle wiąże się drugi zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej – naruszenia § 12 ust. 2 r.w.t. w zw. z "art. 145 § 1 pkt a)" p.p.s.a., czyli naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 2 r.w.t.
W opinii skarżącego kasacyjnie bowiem - wskutek wadliwej oceny materiału dowodowego - Sąd I instancji nie dostrzegł, że nawet po zmianie grubości izolacji termicznej budynku o 15 cm usytuowanie przedmiotowego budynku nie będzie zgodne z § 12 ust. 2 r.w.t.
Rozważając tę kwestię należy podkreślić, że przyjęcie przez Sąd, że zmiana grubości izolacji termicznej budynku o 15 cm i "odsunięcie" tym samym krawędzi budynku o 15 cm od działki należącej do skarżącego, pozwoli na spełnienie warunków usytuowania budynku na działce wskazanych w § 12 ust. 2 r.w.t., wynika nie z własnych, dowolnych ustaleń Sądu, ale z treści projektu zamiennego (k.15 i 33).
Podkreślić przy tym wypada, że niniejsza sprawa prowadzona jest w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a więc w ramach postępowania naprawczego. Naprawie w takiej sprawie podlega to, co jest niezgodne z projektem pierwotnym. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., II OSK 1289/18, LEX nr 3157394).
W skardze kasacyjnej nie wykazano, by projekt budowlany zamienny sytuował przedmiotowy budynek w innym miejscu niż przewidziano to w projekcie pierwotnym. Podnosząc zaś zarzuty, że po zmianie grubości izolacji termicznej budynku o 15 cm usytuowanie przedmiotowego budynku nadal nie będzie zgodne z § 12 ust. 2 r.w.t., skarżący kasacyjnie wskazywał na inne usytuowanie granicy pomiędzy jego działką i działką inwestora, powołując się na treść protokołu wznowienia znaków granicznych z dnia 4 marca 2019 r., którego kserokopię dołączono do skargi kasacyjnej.
Z akt sprawy nie wynika, by kwestia ta była podnoszona przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez WINB w dniu 18 marca 2019 r. i by była temu organowi znana.
Kwestionując prawidłowość usytuowania przedmiotowego budynku w skardze z 24 kwietnia 2019 r. również nie powoływano się na wznowienie znaków granicznych.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego popierał skargę w całości i z protokołu rozprawy nie wynika, by powoływał się na wznowienie znaków granicznych. Uczestniczący zaś w rozprawie inwestor podkreślał, że przygotowując projekt zamienny geodeta mierzył odległość budynku od granic nieruchomości skarżącego.
Mając zatem na uwadze, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie naprawcze, w którym naprawie podlegają odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego, a zaskarżony wyrok opiera się nie na dowolnych ustaleniach Sądu I instancji, lecz na treści projektu budowlanego zamiennego sporządzonego przez uprawnionego projektanta, ponoszącego odpowiedzialność za przyjęte w projekcie rozwiązania, w które sąd administracyjny nie ma możliwości ingerowania, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.