Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 333/12 po rozpoznaniu skargi T. C. uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., Nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. i T. C. pozwolenia na budowę budynku handlowo-hotelowo-mieszkalnego na działce nr [...] położonej w B. przy ul. [...].
Na skutek pisma W. C. z dnia 5 listopada 2010 r. Prezydent Miasta B. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. - stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 1996 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że budowa obiektu na działce nr [...] (aktualnie [...]) jest również przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał nakaz wstrzymania robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazał inwestorom W. C. i T. C. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową tego budynku. Decyzja ta jest ostateczna i zdaniem organu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o losach decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem stanowi art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
W niniejszej sprawie - zdaniem organu - zaistniały okoliczności do zastosowania tej normy prawnej. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 1996 r., udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu stała się bowiem bezprzedmiotowa, ponieważ na jej podstawie nie można już prowadzić dalszych robót budowlanych. Ponadto organ dodał, iż o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpił jeden ze współinwestorów. W takim przypadku należy uznać, że w interesie strony leży stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, aby następnie wystąpić o nową decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tych względów - zdaniem organu - badanie oraz ocenianie kwestii związanych z prowadzeniem dziennika budowy oraz ewentualnych innych okoliczności mogących świadczyć o kontynuowaniu lub przerwaniu budowy na czas dłuższy niż 3 lata nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Odwołanie od tej decyzji wniósł T. C. domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania. W ocenie odwołującego zaskarżona decyzja jest wadliwa, a to z tego względu, że kwestie wygaśnięcia pozwolenia na budowę reguluje autonomicznie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nigdy nie miała miejsca. Roboty były prowadzone przez obydwoje inwestorów, następnie tylko przez T. C. i nigdy nie zostały przerwane na okres przekraczający 3 lata. Ponadto dodał, iż z uwagi na chwilowe wstrzymanie robót przez nadzór budowlany okresu przez który roboty będą wstrzymane nie dolicza się do czasu wskazanego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wojewoda L., odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości jego pogląd dotyczący bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę powodujący jej wygaśnięcie, wywołane wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu.
Skargę na powyższą decyzję złożył T. C., zarzucając jej naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez:
- - jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że wydanie przez PINB decyzji nakazującej zaniechanie prowadzenia robót budowlanych powoduje wygaśnięcie pozwolenia na budowę oraz
- - jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że przepis ten może stanowić podstawę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę bez potrzeby badania przesłanek materialnoprawnych wskazanych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, a przede wszystkim art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia tych rozstrzygnięć.
Sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej inwestorom zaniechania wykonywania dalszych robót budowlanych może stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą prowadzone były te roboty budowlane. Spór - jak zasadnie podniesiono w skardze - dotyczy zatem wykładni przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy zatem dwie normy prawne.
Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obydwie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienia przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienia interesu społecznego lub interesu strony.
Bezspornym zatem jest, co wynika już z samej wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przy czym co najistotniejsze w przedmiotowej sprawie, i co zasadnie podniósł skarżący, jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio.
Sąd wskazał, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Przedstawiona w ten sposób wykładnia omawianego przepisu jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1460/07, Lex nr 516060, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz do art. 162, A. Wróbel – LEX/el. 2012). Innymi słowy, przesłanki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed przesłanką bezprzedmiotowości określoną w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd wskazał, że przesłanki dopuszczające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę określa natomiast art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. W tych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę uzależnione jest wyłącznie od zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, którym w tym przypadku jest wskazany upływ czasu. Wydając natomiast w sprawie decyzję zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji w ogóle nie zajmowały się badaniem czy w niniejszej sprawie nastąpił okres przerwy uzasadniający stwierdzenie wygaśnięcia wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę, skupiając się jedynie na ustaleniu istnienia przesłanki bezprzedmiotowości tej decyzji wynikającej z wydania przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji nakazującej inwestorom zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych wykonywanych na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę.
Jakkolwiek zrozumiała jest argumentacja organu odnosząca się do bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wydania przez PINB ostatecznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 in principio Prawa budowlanego, okoliczność ta w kontekście przedstawionej wykładni nie mogła mieć w niniejszej sprawie rozstrzygającego znaczenia.
Sąd wskazał, że w przypadku, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji jest uregulowana w przepisach szczególnych - co ma miejsce w niniejszej sprawie - to w takiej sytuacji uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. należy traktować jako odesłanie do przepisów szczególnych, nawet wówczas, gdy w sprawie występuje sytuacja bezprzedmiotowości decyzji rozumianej jako m.in. zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonywanie decyzji. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Rozstrzygające w sprawie organy wbrew przedstawionej wyżej ocenie prawnej zajęły się wyłącznie analizą przesłanki bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej określonej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie przywiązując żadnej wagi do oceny przesłanek wygaszenia decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W efekcie brak ustaleń organów w tej kwestii uzasadnia zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie.
Ocenę tę dodatkowo wzmaga okoliczność, że działania organów prowadzone w sprawie wygaszenia przedmiotowej decyzji były już przedmiotem kontroli Sądu, który w prawomocnym wyroku z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 342/11, zawarł ocenę stanu faktycznego, a uchylając decyzję organów obu instancji udzielił im wytycznych co do dalszego toku postępowania. W myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwana dalej p.p.s.a.) wyrok prawomocny wiąże strony i sąd, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ (art.153 p.p.s.a.). Jakkolwiek wskazana ocena prawna sądu traci moc wiążącą w przypadku m.in. zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (zaistniałych po wydaniu wyroku), jednakże okolicznością taką nie mogło być wydanie w dniu [...] sierpnia 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzji nakazującej inwestorom zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych wykonywanych na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. C., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- a) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane poprzez przyjęcie, że obie zaskarżone decyzje były z tymi przepisami sprzeczne, a w szczególności pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że przytoczone w tym przepisie sformułowanie "interes strony" obejmuje wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (wszyscy zainteresowani są stronami, a więc oprócz T. C. również W. C. i R. C.),
- b) na zasadzie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż zasadnym jest uznanie, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nakazującej inwestorom zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych nie może stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą prowadzone były roboty budowlane,
- c) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie brak badania zarzutu jednej ze stron, że pismo (skarga) nie jest podpisane przez osobę skarżącą (T. C.),
- d) na zasadzie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż stan faktyczny ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie był zgodny z rzeczywistością, co skutkowało uwzględnieniem skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył T. C., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W związku z tym, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymagały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Za zasadny nie mógł być uznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w cytowanym wyżej przepisie. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej i wydał rozstrzygnięcie przewidziane ustawą procesową. Poprzez zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie można zaś kwestionować ustaleń faktycznych, tym bardziej, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego lecz dokonuje kontroli tych ustaleń przeprowadzonych przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego.
Dlatego w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny postępowania organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzonych przez nie ustaleń stanu faktycznego.
Brak podstaw, aby za zasadny można było uznać zarzut "naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie brak badania zarzutu jednej ze stron, że pismo (skarga) nie jest podpisane przez osobę skarżącą (T. C.)". Mianowicie autorka skargi kasacyjnej nie wskazała przepisu, którego naruszenie zarzuca, co uniemożliwia ocenę jego zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka bowiem w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co obliguje wnoszącego ten środek odwoławczy do precyzyjnego wskazania przepisów, których naruszenie zarzuca.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w związku z brakiem skutecznego podważenia ustaleń faktycznych nie można było uznać za trafne zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Do oceny pozostały wobec tego zarzuty błędnej wykładni wskazanych przepisów.
Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadnie bowiem stwierdzono, że stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W przypadku bowiem kiedy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ obowiązany jest do zbadania zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, a nie do badania czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie przepisem nakazującym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wobec tego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obowiązane były rozważyć, czy zaistniały wymienione w tym przepisie przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zajmować się kwestią bezprzedmiotowości decyzji w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też brak było podstaw, aby zajmować się oceną czy wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga interes strony, a więc tak jak formułuje to skarga kasacyjna – interes wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.
Wydanie przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych nie stanowi podstawy do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka przesłanka wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika tak z art. 37 ust. 1, jak i z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Strona skarżąca kasacyjnie nie sformułowała zarówno w zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi, jakie rozumienie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego doprowadziło ją do wniosku uzasadniającego postawienie omawianego zarzutu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.