Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 183/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Postanowieniem z dnia 22 października 2018 r., znak: DON.7200.244.2018.MAN, GINB, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z 9 grudnia 2016 r., znak: ZOA-II.7721.26.2015, nakazującej skarżącej rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W., gm. C., obejmującą ścianę frontową od strony zachodniej (drogi), rozbudowane części ścian bocznych o długości 1,8 m, nadbudowaną część ścian wraz z wieńcem żelbetowym o wysokości 0,4-0,65 m (do poziomu ścian istniejących) oraz więźbę dachową z dachem.
W uzasadnieniu GINB wskazał, że złożony przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest kolejnym wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego dotyczącym tej samej decyzji. Decyzją z 23 sierpnia 2017 r., znak: DON.7200.213.2017.MAN, GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB z 2016 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z 10 października 2017 r., znak: DON.7200.213.2017.KPI, utrzymał w mocy decyzję własną z 23 sierpnia 2017 r.
W ocenie GINB, w świetle art. 61a § 1 K.p.a. ponowne postępowanie jest bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana już poprzednio. Organ wyjaśnił nadto, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca.
Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy ww. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.
W uzasadnieniu GINB ponownie wskazał, że, w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB z 2016 r., prowadził już postępowanie administracyjne. Zostało ono zakończone ww. decyzję GINB z 10 października 2017 r. W takiej sytuacji konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją administracyjną nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Podał, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy postępowanie takie było już prowadzone i zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Tym samym postanowienie GINB z 22 października 2018 r. odpowiada prawu.
Odnosząc się zaś do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania ewentualnego wznowienia postępowania GINB wskazał, że nie jest organem właściwym do załatwienia ww. wniosku. Zgodnie bowiem z art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.
Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienie i poprzedzającego go postanowienia. W skardze sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 61a K.p.a. przez przyjęcie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zostać wszczęte z uwagi na to, że było już prowadzone i zakończone ostateczną decyzją administracyjną, podczas gdy w przeprowadzonym postępowaniu nie zostały zbadane wszystkie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a w szczególności przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 183/19, oddalając skargę, powołał się na treść art. 61a § 1 K.p.a. i wskazał, że nie można zatem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest jednak stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., II OSK 1832/16). Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy to tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. W kontekście oceny przedmiotowej tożsamości spraw Sąd aprobuje ustalenia organu, że przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności obejmuje całościową ocenę legalności decyzji pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie tylko tych wskazanych przez stronę.
O braku tożsamości spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nie może świadczyć to, że w pierwszym wniosku o stwierdzenie nieważności były wskazane inne przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., a w drugim wniosku strona wskazała kolejne przesłanki (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1628/18). Czynności organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony albo wszczętym z urzędu są bowiem prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Ich rezultat stanowi albo ujawnienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują.
Ponadto Sąd wskazał, że decyzje ostateczne wydane w postępowaniu nieważnościowym tworzą stan powagi rzeczy osądzonej. Decyzje ostateczne mogą być wzruszane tylko w określonych sytuacjach o czym stanowi art. 16 K.p.a. Potwierdza to też art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ wydanie decyzji w sprawie załatwionej już wcześniej decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności.
Sąd zauważył, że skarżąca dwukrotnie występowała z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB z 2016 r. W pierwszym wniosku z 5 czerwca 2017 r. skarżąca podniosła zaistnienie przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzją z 23 sierpnia 2017 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji LWINB z 9 grudnia 2016 r. Na stronie 7 tej decyzji organ jednoznacznie wskazał między innymi na to, że decyzja była wykonalna w dniu jej wydania. Natomiast decyzją z 10 października 2017 r. GINB utrzymał w mocy decyzję własną z 23 sierpnia 2017 r., również dokonując jednoznacznej oceny, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu (strona 4 tej decyzji). Drugi wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB z 2016 r. został złożony 29 sierpnia 2018 r. Skarżąca powołała w nim zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. podnosząc, że decyzja jest niewykonalna.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, kwestia ta była już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją GINB z 23 sierpnia 2017 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z 10 października 2017 r. Ponadto w postępowaniu nadzwyczajnym organ kontrolował wówczas ww. decyzję WINB z 2016 r. pod kątem wszystkich wad powodujących jej nieważność, a nie tylko wskazanych przez stronę. Zatem powoływanie się przez skarżącą we wniosku z 29 sierpnia 2018 r. na kolejne przesłanki skutkujące – jej zdaniem – nieważnością postępowania jest niedopuszczalne. Przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności każdorazowo obejmuje całościową ocenę legalności decyzji pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, niezasadny jest więc zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 61a K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi w wyniku przyjęcia, że zachodzą w niniejszej sprawie inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, tj. uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną GINB podczas gdy w decyzji GINB z dnia 10 października 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji GINB z dnia 23 sierpnia 2017 r., a także w decyzji WINB z dnia 9 grudnia 2016 r. znak: ZOA-II.7721.26.2015 oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2016 r. w sprawie znak: NB.518-12/14 stan faktyczny sprawy został ustalony odmiennie od rzeczywistego, tj. stwierdzono wykonalność decyzji bez rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż organy administracji wydając decyzje nie dokonały wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W związku z zarządzeniem z dnia 24 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzorczy prawidłowo stwierdził zaistnienie przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r., I OSK 2205/17; z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17). W doktrynie wskazuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) – patrz: Z.R.
Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212. Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której wydano już decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. Artykuł 61a § 1 K.p.a. odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego, a taką przesłanką jest to gdy żądanie złożono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (por. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., II OSK 2366/19). Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w realiach niniejszego postępowania. Pierwotny wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności został rozstrzygnięty przez GINB decyzją merytoryczną, którą odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB.
Zatem kolejny wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji WINB musiał zostać załatwiony wydaniem właśnie postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Słusznie Sąd I instancji uznał, że w tej sprawie wniosek złożono w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta i zakończona decyzją ostateczną, a taka decyzja tworzy stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) co wyklucza ponowne rozpatrzenie sprawy. Wynika to z tego, że ww. decyzja GINB o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB pozostaje w obrocie prawnym i dopóki nie zostanie z niego wyeliminowana to wiąże. W tych warunkach nie ma zatem znaczenia dla wyniku sprawy powoływanie się przez skarżącą na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a mianowicie, że ww. decyzja WINB o nakazie rozbiórki jest niewykonalna.
Niezależnie bowiem od tego istnieje formalna przesłanka do wszczęcia postepowania nieważnościowego, skoro już raz organ nadzorczy dokonał oceny, że ww. decyzja WINB nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, GINB odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji WINB oceniał "wykonalności tej decyzji", ponieważ w swojej decyzji z 10 października 2017 r. wprost m.in. wypowiedział ocenę, że decyzja WINB "była wykonalna w dniu jej wydania". Wynika z tego, że GINB rozpoznając pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB objął swoją oceną także kwestię wynikającą z przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., na którą skarżąca powołała się w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WINB. Dla oceny tej nie ma zaś znaczenia, że ocena GINB ww. zakresie była lakoniczna. Także owa "lakoniczność" potwierdza twierdzenie, że GINB dokonał już raz merytorycznej oceny ww. decyzji WINB pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., w tym w zakresie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie można zatem w omawianym zakresie skutecznie argumentować, że aktualnie GINB odmawiając wszczęcia postępowania naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z ww. wywodu wynika, że w sprawie uwzględniono wszystkie okoliczności, które stanowiły podstawę do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a.
Odnosząc się zaś do argumentacji skargi kasacyjnej, należy wskazać, że nie zawarto w niej wywodów, które miałyby świadczyć o niewykonalności nakazu rozbiórki. Twierdzenia strony skarżącej w tym zakresie są oparte wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach niepopartych żadnymi dowodami, czy też logicznymi przekonującymi wywodami. Nie jest w tym zakresie wystarczające twierdzenie, że nie ma możliwości dokonania rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczego bez ingerencji w pozostałą część budynku.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie zastosował wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., lecz oddalając skargę "zwykłą" prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. Tym samym Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który nie został zastosowany. W tym miejscu wyjaśnienia stronie skarżącej wymaga, że zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy zaskarżony akt jest obarczony wadami nieważność, w tym takich o jakich mowa w art. 156 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś aby zaskarżone postanowienie GINB było obarczone tego rodzaju kwalifikowanymi wadami prawnymi.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.