Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 614/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi J. D. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z 4 lipca 2022 r., nr 404/22/VIII (dalej: "uchwała", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ew. [...], obręb [...] oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miasta Puszczykowa (dalej: "Rada") uchwaliła w dniu 4 lipca 2022 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie cmentarza, ulicy Piaskowej, Chrobrego, Kasprowicza i Libelta, Wysokiej i Przyszkolnej, obręb Puszczykowo, arkusz 9, 10, 13 – część A. W skardze wniesionej do WSA w Poznaniu na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: "u.p.z.p." poprzez brak rozpatrzenia wszelkich uwag do planu, czego konsekwencją jest iluzoryczny udział społeczeństwa w procesie jego uchwalania, w tym naruszenie interesu prywatnego zgłaszającego uwagi i ustalenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (8MN), zamiast wnioskowanej zabudowy mieszkaniowo - usługowej (MN/U), podczas gdy na nieruchomości skarżącego (działka nr [...]) prowadzona jest od trzydziestu lat działalność usługowa, która wielkością oraz stażem działalności przewyższa nieruchomość sąsiednią (3 MN/U), dla której w planie przewiduje się zabudowę mieszkaniowo – usługową; art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia oraz w konsekwencji brak rozważenia przez organ interesu publicznego, w tym zgłaszanych wniosków i uwag; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie w postanowieniach uchwały zasady równości wszystkich wobec prawa poprzez niczym nieuzasadnione zróżnicowanie przeznaczenia działki skarżącego wobec działek sąsiadujących, tj. uniemożliwienie rozbudowy działki skarżącego przy pozostawieniu możliwości zabudowy sąsiedniej działki, pozostającej w analogicznym usytuowaniu co działka skarżącego, które to naruszenia miały bezpośredni wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżącego i uniemożliwienie mu korzystania z nieruchomości w pełnym zakresie bez uzasadnionych przyczyn.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o stwierdzenie nieważności planu w części. Uzasadniając skargę podano, że organ nie uwzględnił merytorycznych uwag odnoszących się do projektu planu, argumentując, że brak jest uzasadnienia dla zmiany funkcji na MN/U. Natomiast, zgodnie z zapisami projektu planu zabudowa dokonana w trybie przewidzianym przez przepisy prawa budowlanego zostaje zachowana, natomiast brak jest zgodności ze studium dla zabudowy MN, bowiem studium dopuszcza max. 30% powierzchni zabudowy. Zdaniem skarżącego zapisy planu znacząco ograniczają możliwość modernizacji i rozbudowy.
W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. Organ stwierdził, że pozytywne rozpatrzenie uwag co do parametru zabudowy dla nieruchomości byłoby przez organ niedopuszczalne, gdyż dla zabudowy MN studium dopuszcza max. 30% powierzchni zabudowy – zatem, stanowiłoby istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Następnie wskazano, że w zasobach organu nie znajdowały się jakiekolwiek dokumenty potwierdzające zgodne z prawem przeznaczenie działki skarżącego dla celów usługowych. Zaznaczono, że zgodnie art. 35 u.p.z.p. pomimo zmiany przeznaczenia na mieszkaniowe, nieruchomość może nadal być wykorzystywana w sposób dotychczasowy.
WSA w Poznaniu uwzględnił skargę. W opinii Sądu wojewódzkiego argumentacja skargi tylko w części jest zasadna. W pierwszej kolejności podniesiono, że zgodnie art. 35 u.p.z.p. w przypadku zmiany przeznaczenia terenów w planie, skarżący nadal ma możliwość użytkowania zrealizowanych budynków w sposób dotychczasowy. Plan nie uniemożliwia, ani nie ogranicza, możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób zwłaszcza, że nie ustalono w nim sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (§ 15 uchwały). Zatem teren działki skarżącego może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy, o ile jest użytkowany zgodnie z przepisami odrębnymi, w szczególności przepisami u.p.z.p. i przepisami prawa budowlanego.
Następnie Sąd I instancji podniósł, że w odniesieniu do działki nr ew. [...] w toku przeprowadzonej procedury planistycznej nie wykazano, iż skarżący nie dysponuje ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy, o pozwoleniu na budowę/przebudowę/rozbudowę dla zabudowań wykorzystywanych gospodarczo (hali magazynowo-produkcyjno-handlowej), o zamianie sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. Tym samym zabudowa ta korzysta z domniemania jej legalnej realizacji, a to – zdaniem WSA w Poznaniu - nakazywało organom rozważyć, czy w odniesieniu do działki skarżącego również nie powinna zostać dopuszczona funkcja usług (obok mieszkaniowej). W opinii Sądu wojewódzkiego dopóki nie zostanie ostatecznie (i prawomocnie) stwierdzone, że zabudowa na działce nr ew. [...] w jej obecnym kształcie powstała z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i u.p.z.p. oraz, że w obiektach tych działalność gospodarcza nie może być prowadzona, sytuacja prawna i faktyczna skarżącego jako właściciela działki nr ew. [...], jest tożsama z sytuacją prawną i faktyczną właściciela działki nr ew. [...].
Następnie wyjaśniono, że z rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały) wynika, że obie ww. działki położone są przy ul. [...], niemalże naprzeciw siebie, lecz w różnych jednostkach strukturalnych - na obszarach oznaczonych na rysunku planu różnymi symbolami: działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem 8 MN, działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem 3 MN/U, przy czym działka ta została niejako "wyjęta" z terenu stanowiącego zwarty obszar oznaczony symbolem 10 MN. Na całym obszarze objętym planem zdecydowanie dominuje funkcja MN. Tereny oznaczone symbolem MN/U ustalono wyłącznie dla trzech działek (1 MN/U i 2 MN/U oraz dla wymienionej działki nr ew. [...] - 3 MN/U) – uwzględniając istniejącą na nich zabudowę oraz ich wykorzystywanie na działalność gospodarczą (usługową). Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że tylko w przypadku działki nr [...] organ nie uwzględnił stanu faktycznego na tej działce w postaci istniejącej na niej zabudowy oraz prowadzonej w niej działalności gospodarczej.
Reasumując, Sąd wojewódzki podniósł, że poprzez wprowadzenie w planie ograniczenia przeznaczenia obszaru działki skarżącego nr ew. [...] wyłącznie do funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej doszło do przekroczenia przez Radę granic władztwa planistycznego poprzez wyłączenie funkcji usługowej, co nastąpiło z pominięciem konstytucyjnej ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności oraz z naruszeniem zasady równości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Puszczykowo, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do przekroczenia przez Radę granic władztwa planistycznego poprzez nieuwzględnienie domniemania legalności istniejącej zabudowy i prowadzonej w niej działalności gospodarczej, a co za tym idzie nieuzasadnione niedopuszczenie funkcji usługowej na będącej własnością skarżącego działce nr ew. [...];
- 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (zasad proporcjonalności i równości), które powodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki skarżącego nr ew. [...].
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Pismem z 3 marca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa. Ponadto skarżący oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.
Skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...] i oczekuje, że ustalenia planistyczne pozwolą mu na dalsze prowadzenie oraz rozwijanie działalności usługowej. Tymczasem przyjęte w planie przeznaczenie terenu pod funkcję MN uniemożliwia mu rozwój prowadzonej działalności gospodarczej poprzez zablokowanie modernizacji oraz rozbudowy hali biurowo – magazynowo - wystawienniczej. Celem jego działań jest uzyskanie przeznaczenia tej działki pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (MN/U).
WSA w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem przyjął, że przy uchwaleniu planu naruszono art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegającego na nieuzasadnionej ingerencji w przysługującą skarżącemu własność, poprzez naruszenie zasady równości oraz proporcjonalności. Mianowicie inny teren (działka nr [...]), znajdujący się w analogicznej sytuacji faktycznej uzyskał przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową oraz usługi (MN/U). Tożsamość sytuacji wywiedziono z faktu, że na obydwu działkach zabudowa, w której działalność usługowa jest prowadzona ma charakter legalny, a działki znajdują się przy tej samej drodze publicznej w niewielkiej odległości. Jednocześnie ustalenia i oceny WSA w Poznaniu co do braku przesłanek, aby przyjąć, że zabudowa na działce nr [...] jest zabudową nielegalną - NSA w pełni podziela.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89).
Jako cechę wspólną obydwu omawianych sytuacji przyjęto fakt, że na obydwu działkach prowadzona jest działalność gospodarcza w warunkach legalności i ta okoliczność stanowiła ową cechę istotną, uzasadniającą przyjęcie tożsamej funkcji jak dla działki nr [...]. Takie stanowisko nie uwzględnia jednak kompetencji gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego w konkretnych uwarunkowaniach. Innymi słowy z zasady równości nie wynika obowiązek dokładnie takiego samego traktowania podmiotów o podobnej sytuacji faktycznej, bowiem władztwo planistyczne Gminy nie może koncentrować się wyłącznie na tej zasadzie. Obowiązkiem Gminy jest ważenie celów rozwiązań planistycznych oraz indywidualnej sytuacji każdego z podmiotów objętych władzą planu.
Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że celem planowania przestrzennego, jako podstawowego elementu publicznoprawnego regulowania kształtu przestrzeni, jest w myśl art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a także ochrony innych wartości, w szczególności wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury). Oznacza to, że nie każdy właściciel będący w podobnej sytuacji ma prawo uzyskania takich samych regulacji planistycznych. Zasada równości musi bowiem wpisać się w konkretny kontekst planistyczny.
Celem natomiast polityki przestrzennej Gminy było stopniowe przekształcanie tego terenu. Mianowicie już w uchwale nr V/32/89 Miejskiej Rady Narodowej w Puszczykowie z 4 marca 1989 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Puszczykowa położono nacisk na odejście od budynków warsztatowych, szklarni, budynków gospodarczych. Kontynuacja przekształcenia tego terenu w rejon wyłącznie zabudowy mieszkaniowej znajduje potwierdzenie w regulacjach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. w uchwale Rady Miasta Puszczykowa z 30 stycznia 2018 r. nr 279/18/VII. Zgodnie z uchwałą w sprawie studium omawiane działki znajdują się w jednostce M1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla której jako funkcję wiodącą przewiduje się zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, a jako uzupełniającą - m. in. usługi nieuciążliwe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej o charakterze lokalnym (str. 49 studium).
Na rysunku studium obszar objęty niniejszym planem wkomponowuje się w dużą obszarowo jednostkę M1 położoną między fragmentami Wielkopolskiego Parku Narodowego. Na rysunku studium zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] nie zostały przewidziane pod usługi. Odczytanie kierunku rozwoju Gminy, jaki wynika z uchwalonego studium prowadzi do wniosku, że w terenie M1 preferuje się zabudowę jednorodzinną, dopuszcza się uzupełniająco budynki zamieszkania zbiorowego, wielorodzinne małe budynki oraz usługi sportu, rekreacji, zieleni urządzonej (str. 49 studium). Jako uzupełniające przeznaczenie przyjęto usługi, ale towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, o charakterze lokalnym. Wykluczono zatem funkcję usług jako wiodącą i samodzielną. Gmina ten kierunek rozwoju zrealizowała prawidłowo i wprowadziła jedynie dla trzech jednostek zabudowę mieszkaniowo-usługową. Dla tych jednostek plan dopuszcza lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, mieszkalno-usługowych oraz gospodarczo - garażowych (§ 9 pkt 2 lit. b). Są to tereny oznaczone w planie symbolem 1 MN/U i 2 MN/U oraz dla wymienionej działki nr ew. [...] - 3 MN/U.
Analiza powyższych dokumentów dowodzi, że celem polityki planistycznej Gminy było przekształcenie tego rejonu Puszczykowa w obszar jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Błędnie zatem WSA w Poznaniu przyjął w takich okolicznościach konieczność zastosowania zasady wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednocześnie pomijając wszystkie uwarunkowania wynikające z wieloletnich kierunków rozwoju Gminy. Skutkowało to nieuprawnionym przyjęciem, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Rada gminy na mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. korzysta z tzw. władztwa planistycznego, a więc decyduje o kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), prawo własności (pkt 7). Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).
Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jednocześnie zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie planu następuje po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Zdaniem NSA Rada nie nadużyła władztwa planistycznego przeznaczając działkę skarżącego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co oznacza, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Na zakończenie należy podkreślić, że plan miejscowy określa założenia przestrzenne na przyszłość (vide np. wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1964/16, z 13 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2998/20). Zgodnie natomiast z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W planie nie określono sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenu (§ 15). Skutkuje to możliwością nieograniczonego wykorzystania dotychczasowej funkcji działki przez skarżącego, czyli dalsze prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. Oznacza to możliwość przebudowy lub remontu istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujący zmiany sposobu ich użytkowania.
Stanowisko powyższe znajduje usprawiedliwienie w zmianie legislacyjnej art. 35 u.p.z.p. Mianowicie z dniem 24 września 2023 r. dodano ust. 2 do dotychczasowego art.
35. Zgodnie z ust. 2 w ramach wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujące zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zob. art. 1 pkt 33 w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Co prawda przepis art. 35 ust. 2 u.p.z.p. w dacie uchwalania planu nie obowiązywał, niemniej stanowi istotną dyrektywę interpretacyjną rozumienia celu i zakresu stosowania art. 35 u.p.z.p.
W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu jako zasadna. Jednocześnie zaistniały podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a. bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.
W tym stanie rzeczy, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i oddalenia skargi, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz skarżącej kasacyjnie Gminy Puszczykowo zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez Gminę. Na koszty te składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 150 zł.