Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.C. i E.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymującego w mocy postanowienie Starosty N. z dnia [...] maja 2007 r. uzgadniające warunki zabudowy działek nr ew. [...] i [...] w G. pod warunkiem określenia warunków posadowienia obiektów budowlanych w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu prawa budowlanego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionego wyżej postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. Organ wyjaśnił, że art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Art. 101 pkt. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) stanowi, że organem administracji geologicznej jest starosta, działający przy pomocy geologa powiatowego. Według przepisu art. 102 ust. 1 tej ustawy do zakresu działania administracji geologicznej należy wykonywanie zadań określonych ustawą, a w szczególności zadań wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu.
Z kolei art. 103 ust. 1 ustawy określa sprawy należące do właściwości Starosty (jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji), o ile nie zostały one zastrzeżone dla wojewody lub ministra. Cytowane przepisy, a w szczególności art. 102 ust. 1 pkt 1-7, obejmują jedynie nadzór nad projektowaniem i wykonywaniem prac geologicznych oraz prawidłowością sporządzania dokumentacji geologicznej (pkt 3), a także gromadzenie, archiwizowanie i przetwarzanie danych geologicznych (pkt 5). Wymienione zadania nie obejmują zatem obowiązku "określania pełnego zakresu badań geologicznych" w zrozumieniu delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że z uwagi na położenie działek nr [...] i [...] w G. na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, zasadne było zwrócenie się przez organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy o uzgodnienie w trybie przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z właściwym organem administracji geologicznej.
Uzgadniając projekt decyzji organ administracji geologicznej obowiązany był do wyrażenia swojego stanowiska wyłącznie w zakresie właściwości rzeczowej określonej w art. 102 ust. 1 pkt 1-7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który to przepis nie upoważnia Starosty do określania zakresu badań geologicznych związanych z zamierzoną realizacją obiektu budowlanego.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli A.C. i E.C. uzasadniając go:
- 1. niewłaściwą wykładnią "obowiązków" Starosty Powiatowego jako organu administracji geologicznej określonych w art. 102 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz "niedostrzeżeniem" przepisu art. 36 tej ustawy, który uprawnia Starostę do nakazania (w drodze decyzji) podmiotom wykonującym prace geologiczne dokonania dodatkowych prac geologicznych;
- 2. niewłaściwym określeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu kategorii geotechnicznej obiektu budowlanego jako kategorii geotechnicznej gruntów;
- 3. obowiązkowym określeniem w warunkach zabudowy nakazu wykonania pełnej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, w sytuacji, która ma ułatwić inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę i wprost "odstąpienie od wykonania tak ważnych badań w terenie osuwiskowym" poprzez "obniżenie kategorii geotechnicznej";
- 4. przepisami § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) nakazującymi wznoszenie budynków poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości;
- 5. przepisami art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) zobowiązującymi do uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy "obszarów ograniczonego użytkowania";
- 6. przepisem art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiącym, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów jest nieważna.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy, nie zawierają nowej argumentacji i nie wnoszą do sprawy nowych dowodów, które uzasadniałyby uchylenia postanowienia z dnia [...] października 2007 r. i w konsekwencji ponownego rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty N. z dnia [...] maja 2007 r. Za całkowicie bezpodstawną organ uznał tezę, jakoby w świetle przedmiotowego postanowienia Starosty N. działania organów orzekających w sprawie warunków zabudowy działek nr [...] i [...] w G. oraz organów uczestniczących incydentalnie miały na celu obniżenie kategorii geotechnicznej gruntu, w dodatku za bliżej niesprecyzowanym "porozumieniem". Jeżeli organ administracji geologicznej uznał przedmiotowy teren za "predysponowany do osuwania się mas ziemnych", to oznacza to jednoznacznie obowiązek określenia właściwego zakresu badań geologicznych koniecznych dla realizacji inwestycji.
To zaś zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. 1998 r. Nr 126, poz. 839) określa projektant obiektu (uwzględniając kategorię geotechniczną obiektu) w porozumieniu z geologiem uprawnionym do określenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.C. i E.C. zarzucili organowi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności oraz brak właściwego uzasadnienia postanowienia, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia dotkniętego wadą nieważności oraz naruszenie art. 53 ust. 4 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 36, art. 101 pkt 3, art. 102 ust. 1 pkt 1-7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymującym w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2007 r. Kolegium stwierdziło, że uznanie terenu, na którym zlokalizowana miała zostać projektowana inwestycja, za teren zagrożony osuwaniem się mas ziemnych stanowi wystarczające zobowiązanie do określenia właściwego zakresu badań geologicznych w procesie inwestycyjnym na podstawie przepisów prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organ trafnie ustalił, że postanowienie Starosty N. z dnia [...] maja 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym uzgodnienia tego dokonano w trybie art. 106 k.p.a. Organ wskazał w tym postanowieniu, że dla obszaru objętego wnioskiem nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a także że na terenie tym mogą występować ruchy mas ziemi.
Sąd wyjaśnił, że w myśl § 5 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych do skomplikowanych warunków gruntowych zalicza się między innymi osuwiska. Z kolei w § 6 ust. 1 i ust. 2 cytowanego rozporządzenia stanowiło, że kategorię geotechniczną całego obiektu lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu w uzgodnieniu z osobą upoważnioną (geologiem powiatowym) na podstawie odrębnych przepisów do ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego. Ustalenie tych warunków, forma ich przedstawienia oraz zakres niezbędnych badań powinny być dostosowane do kategorii geotechnicznej. Warunki takie sporządzane są z kolei w zależności od kategorii geotechnicznej. § 7 tego rozporządzenia rozróżnienia zaś trzy kategorie geotechniczne i trzecia grupa geotechniczna obejmuje m.in. obiekty budowlane posadowione w skomplikowanych warunkach gruntowych, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a więc osuwiskowych.
W związku z tym dla obiektów budowlanych wymagających robót geologicznych, zaliczanych do III kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych II kategorii, poza dokumentacją geotechniczną należy wykonać dokumentację geologiczno-inżynierską, opracowaną zgodnie z odrębnymi przepisami, co wynika z treści § 8 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. W ocenie Sądu organy w tym zakresie dokonały właściwej wykładni prawa i prawidłowo je zastosowały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.C. i E.C. domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2007 r., mimo że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na jego treść, gdyż przedmiotowe postanowienie organu administracji narusza art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a., ponieważ odmówiono nim stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego wydanego z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 43 ust. 1 pkt 2 i art. 102 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 6 i § 8 rozporządzenia w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych.
Skarżący zarzucili także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 43 ust. 1 pkt 2 i art. 102 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 6 i § 8 rozporządzenia w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść postanowienia organu administracji geologicznej, wydawanego w ramach współdziałania organów przy podejmowaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, może ograniczać się tylko do uznania terenu projektowanej inwestycji za teren zagrożony osuwaniem się mas ziemnych i nie musi zawierać żadnych innych elementów o charakterze merytorycznym, w szczególności nie musi zawierać jednoznacznej wypowiedzi organu co do przydatności danego terenu pod zabudowę ani określać zakresu wymaganych badań i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu nie zapadły w zwykłym postępowaniu administracyjnym, lecz w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Jako podstawę swojego wniosku żądający stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty N. z dnia [...] maja 2007 r. i utrzymującego go w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2007 r. A.C. i E.C. podali, iż rażąco naruszają one prawo, to jest podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak trafnie stwierdził w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie o rażącym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu decydują następujące cechy tego naruszenia: oczywistość obrazy prawa, charakter naruszonego przepisu, którego wykładnia nie budzi uzasadnionych wątpliwości oraz ekonomiczne czy społeczne skutki decyzji wydanej z naruszeniem prawa polegające na tym, że tak wydanej decyzji nie można zaaprobować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Tylko stwierdzenie, że wykazane w sprawie naruszenie prawa posiada wymienione cechy pozwala na uznanie rażącego naruszenia tego prawa, czego skutkiem jest stwierdzenie nieważności tak wydanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy nadto mieć na względzie, że w postępowaniu spowodowanym skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, z wyjątkiem przyczyn skutkujących nieważnością postępowania – które uwzględnia z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej określonych treścią podanych w tej skardze zarzutów (art. 183 § 1 w zw. z art. 174 p.p.s.a.). Oznacza to, że NSA może wyłącznie badać, czy w sprawie rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej i nie może jednocześnie ustalać, czy nie zostały naruszone także inne przepisy, niewymienione w zarzutach tej skargi.
Wychodząc z przedstawionych wyżej założeń należy stwierdzić, iż strona skarżąca nie wykazała naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, a w szczególności rażącego naruszenia tych przepisów dającego podstawy do stwierdzenia nieważności postanowień uzgadniających warunki zabudowy działek nr [...] i nr [...] w G. W szczególności nie został naruszony przepis art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujący wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (i odpowiednio, poprzez regulację art. 64 ust. 1 tej ustawy) wydanie decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej – gdy postępowanie dotyczy terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z art. 101 pkt 3 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) do organów administracji geologicznej, działających jako organy pierwszej instancji w sprawach należących do właściwości administracji geologicznej, które nie zostały zastrzeżone innym organom, zalicza się starostów działających przy pomocy geologów powiatowych.
Skoro więc warunki zabudowy zostały uzgodnione w kontrolowanej sprawie z właściwym miejscowo starostą, to przepis art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został naruszony.
Nie zostały również naruszone przepisy art. 43 ust. 1 pkt 2 i art. 102 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa geologicznego i górniczego. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że dokumentację geologiczno-inżynierską sporządza się dla ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Drugi przepis określa zadania i zakres działania administracji geologicznej zaliczając do nich, między innymi, podejmowanie decyzji niezbędnych do stosowania i przestrzegania ustawy oraz nadzór nad projektowaniem i wykonywaniem prac geologicznych oraz prawidłowością sporządzania dokumentacji geologicznych. Uzgadniając warunki zabudowy przedmiotowych nieruchomości pod warunkiem określenia warunków posadowienia obiektów budowlanych w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu prawa budowlanego organ nie naruszył wymienionych norm prawnych. Szczegółowe kwestie związane z projektowaniem budynku i usytuowaniem go na terenie zagrożonym osuwiskami będą rozstrzygnięte przy sporządzaniu projektu budowlanego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i w postępowaniu o zatwierdzenie tego projektu i udzielenie pozwolenia na budowę.
W tej sytuacji za nieuzasadniony należy też uznać zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego przewidującego, iż projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego. Przepis ten dotyczy dalszej fazy procesu inwestycyjnego i nie mógł być naruszony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie nie zostały naruszone przepis § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 126, poz. 839), które będą miały zastosowanie również dopiero przy sporządzaniu projektu budowlanego obiektu sytuowanego na obszarze zagrożonym osuwaniem terenu.
Wobec stwierdzenia, iż nie zostały naruszone wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego przez brak stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego wydanego – zdaniem skarżących – z rażącym naruszeniem omówionych wyżej przepisów prawa materialnego. Dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.