Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. H., C. H., G. H. i M. A. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucili naruszenie ich interesu prawnego, ponieważ tereny rolne stanowiące ich własność (działki nr [...],[...],[...] i [...]) z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego zostały określone jako tereny o szczególnych wartościach krajobrazowych. Takie ustalenia studium w praktyce pozbawia ich możliwości odrolnienia i przeznaczenia tych działek pod zabudowę jednorodzinną, pomimo że teren ten znajduje się w centrum wsi, jest uzbrojony (kanalizacja, prąd, woda, gaz) i wokół zabudowany. Na działce nr [...] stanowiącej własności B. i C. H. od ponad 200 lat znajdują się zabudowania mieszkalno-gospodarcze. Działka ta przylega do działki [...] stanowiącej własność tych samych osób. Działka [...] stanowi własność G. H., do 1974 r. w części stanowiła działkę budowlaną niezabudowaną, na której do tego roku znajdowały się stare, nie istniejące obecnie zabudowania mieszkalno-gospodarcze.
Działka [...] stanowiąca własność M. A. zawsze miała charakter rolny (łąka -pastwisko). Z opinii Agencji Usługowej [...] nie wynika, aby działki te miały szczególne walory krajobrazowe, brak jest jakiegokolwiek wskazania przyczyn uznania tego terenu za wyjątkowy. Nie istniały logiczne powody traktowania tych działek, położonych w centrum wsi, na terenie nizinnym - gdzie są niewidoczne - jako teren o jakichkolwiek walorach.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, że studium nie określa obszarów o szczególnych wartościach krajobrazowych, a jedynie strefy chronionego krajobrazu dla obszarów wzdłuż cieków wodnych i ich dopływów. Szczegółowy opis danych obszarów (tereny o szczególnych wartościach krajobrazowych) zostały określone dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, stwierdził, że kontrola aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w aktach planistycznych rozstrzygnięć. Samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w studium polegającym na nieprzeznaczeniu nieruchomości skarżących pod zabudowę nie wystarczy do uznania, że doszło do naruszenia prawa własności skarżących. Nieruchomości skarżących jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonego studium znajdowały się na terenach upraw rolniczych ([...]) pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę ([...]), co wynika z uchwał Gminnej Rady Narodowej w G. z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. oraz z dnia 22 stycznia 1992 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Według zaskarżonej uchwały w sprawie studium nieruchomości te znajdują się w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej o zróżnicowanych warunkach dla rozwoju rolnictwa.
Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika zatem, aby jej zapisy kształtowały w sposób odmienny od dotychczasowego przeznaczenie terenów, na których położone są działki skarżących, przewidziane dotąd jako użytki rolne. Przeznaczenie działek skarżących w kwestionowanym studium stanowi kontynuację polityki planistycznej w odniesieniu do tego obszaru. Bezpodstawne, w ocenie Sądu pierwszej instancji, są zarzuty dotyczące określenia terenów o szczególnych wartościach krajobrazowych, gdyż ustalenia w tym zakresie znajdują się w planie miejscowym a nie w studium.
Skargę kasacyjną od wyroku wnieśli C. H., G. H. i M. A., zarzucając naruszenie art. 6 ust. 2 i ust. 4 i art. 67 ust. 3 z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 § 1, art. 141 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), a także art. 9 i 10 § 1 K.p.a. Skarżący podnieśli, że niecelowe było wyłączenie z możliwości zabudowy ich nieruchomości.
Sąd wadliwie przyjął, że zaskarżona uchwała nie kształtuje w sposób odmienny od dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowych terenów, przewidzianych dotąd jako użytki rolne oraz że jest to kontynuacja polityki planistycznej w stosunku do tego obszaru. Sąd nie odniósł się do przedłożonego przez skarżących materiału dowodowego w postaci zdjęć, szkiców i mapki, z których wynika, że działki skarżących położone są w centrum wsi K. w strefie zwartej zabudowy. Nie jest to teren o szczególnych walorach krajobrazowych, nie znajduje się w dolinie rzek i potoków. Grunt jest podmokły i niskiej klasy. Zaskarżona uchwała była wiążąca przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmieniła w sposób zasadniczy sytuację prawną i wartość działek skarżących, narażając ich na poważne straty finansowe. Obecnie z uwagi na treść studium nie istnieje możliwość przekwalifikowania przedmiotowych działek z terenów rolnych na tereny budowlane.
Przytaczając takie podstawy kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną M. A., jako wniesioną z uchybieniem terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna C. H. i G. H. podlega oddalenia, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu sprawy. Uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał wszechstronnej analizie stan faktyczny oraz stan prawny wniesionej do sądu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że należące do skarżących nieruchomości znajdują się na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej o różnicowych warunkach dla rozwoju rolnictwa.
Sąd pierwszej instancji przeanalizował szczegółowo przyjęte w zaskarżonym studium ustalenia dotyczące tych działek w kontekście naruszenia prawa własności. Sąd pierwszej instancji poddał ocenie te aspekty sprawy, w odniesieniu do których skarżący przytaczali zarzuty naruszenia ich praw, w szczególności ograniczenia uprawnień właścicielskich. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do Opinii Agencji Usługowej [...] z której wynika, że działki skarżących nie mają szczególnych walorów krajobrazowych, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Opinia ta nie dotyczyła ustaleń przyjętych w studium. Wbrew twierdzeniom skarżących, kwestionowane studium nie określa bowiem terenów o szczególnych walorach krajobrazowych. Tereny te zostały określone w uchwale Rady Gminy G. z dnia 21 grudnia 2001 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G.-wieś K., zgodnie z którą działki skarżących znajdują się na obszarze oznaczonym [...] (tereny rolne o szczególnych wartościach krajobrazowych, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze).
Kwestia oceny prawidłowości ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przedmiotem oceny w tej sprawie, ponieważ sąd administracyjny może oceniać zaskarżony akt - uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego Gminy G. Należy jednak przy tym zauważyć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G.-wieś K. były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 249/13 przyjął, że zakwalifikowanie działki nr [...] do obszarów rolnych o szczególnych wartościach krajobrazowych wprawdzie ogranicza sposób jej wykorzystania, jednak jest to ograniczenie dopuszczalne i nie oznacza przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Wywody skarżących, opierające się na szkicach, fotografiach oraz wypisach z rejestru gruntów, zmierzają do podważenia celowości określenia w zaskarżonym studium obszaru, na którym znajdują się działki skarżących (nr [...],[...],[...] i [...]) jako obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej o różnicowanych warunkach dla rozwoju rolnictwa. Tymczasem, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, kontrola sądu administracyjnego nad planistyczną działalnością gminy nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w studium ustaleń, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Skarżąca nie wskazuje natomiast w podstawach skargi kasacyjnej, jakie przepisy zostały naruszone w wyniku uchwalenia studium. Za taki przepis nie można uznać powołanego w podstawach kasacyjnych art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały, który stanowi, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Nie można również przyjąć, że naruszony został art. 6 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych, stanu i funkcji środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prawa własności gruntów. Jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji działki skarżących, przed uchwaleniem kwestionowanego studium, znajdowały się na obszarze objętym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w G. z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zmienioną uchwałą z dnia 22 stycznia 1992 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Zgodnie z ustaleniami przyjętym w tych uchwałach nieruchomości skarżących znajdowały się na obszarze użytkowania rolniczego i leśnego i położone były między terenami przeznaczonymi pod zabudowę.
W wyniku uchwalenia zaskarżonego studium sporne działki (nr [...],[...],[...] i [...]) znalazły się na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej o różnicowanych warunkach dla rozwoju rolnictwa. W sytuacji gdy w zaskarżonej uchwale w sprawie studium co do zasady utrzymano dotychczasowe funkcje tych terenów, skarżący nie mogą powoływać się na to, że zaskarżone studium narusza przepis art. 6 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje m.in. uwzględnienie w nim uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, ani na to, że pozbawia ich uprawnień właścicielskich. Treść studium świadczy o tym, że gmina nie zamierza zmienić dotychczasowego sposobu zagospodarowania tych terenów. Okoliczność, że skarżący nie zgadzają się z taką polityką przestrzenną gminy i domagają się przeznaczenia ich nieruchomości na cele budowlane nie oznacza samo przez się, że zostały naruszone przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Dodatkowo zaskarżone studium określa obszary wskazane do ograniczonego rozwoju z uwagi na położenie w strefie chronionej przed zabudową dolin rzek i potoków. Określenie takich obszarów w studium jest dopuszczalne i nie narusza wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów, ponieważ zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przy określaniu kierunków polityki przestrzennej gminy należy uwzględnić wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jak wynika z załącznika graficznego studium obszary te zostały wyznaczone wzdłuż cieków wodnych. Skarżący nie podważyli w skardze kasacyjnej tych ustaleń.
Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu, uchwaleniu i zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Trudne jest jednak wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu, albowiem nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że studium może doprowadzić do naruszenia uprawnień właścicielskich. To, czy doszło do naruszenia interesu prawnego może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania w sprawie uchwalenia studium. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia ich prawa własności przez ustalenia przyjęte w studium.
Całkowicie chybione są zarzuty naruszenia powołanych w podstawach kasacyjnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem przepisy te nie mają zastosowania w toku podejmowania uchwały w sprawie studium, ani w toku wnoszenia i rozpoznawania skargi na taką uchwałę.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.