Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 471/22, oddalił sprzeciw T.M. i K.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 18 sierpnia 2022 r., znak SKO.PZ-71/3988/218/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania M. i K.K. od decyzji Burmistrza Miasta J. z 16 maja 2022 r., znak: GP.670.125.2021, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji nr 166/20 Burmistrza Miasta J. z 19 listopada 2020 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samoobsługowej bezdotykowej 4 stanowiskowej wraz z niezbędnymi urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej, zjazdem publicznym z drogi gminnej, na części działek nr ewid. [...] i [...] oraz części działki nr ewid. [...] (w zakresie komunikacji), położonych w Ł., uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do organu I instancji, celem ponownego rozpoznania.
Opisując w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy SKO wskazało, że w dniu 28 października 2021 r. M. i K.K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 19 listopada 2020 r. (dalej: "decyzja ostateczna") wydaną na wniosek T. i K.M.
Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r. SKO uchyliło postanowienie organu I instancji, odmawiające M. i K.K. wznowienia postępowania w sprawie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że merytoryczne badanie przyczyn wznowienia postępowania, którego podstawą jest nieuznanie za stronę, możliwe jest po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Mając na uwadze powyższe Burmistrz Miasta J. postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a następnie wydał ww. decyzję z 16 maja 2022 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Uzasadniając to ostatnie rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby wskazane przez wnioskodawców ich działki nr ewid. [...] oraz [...] sąsiadowały bezpośrednio z terenem inwestycji, objętym decyzją ostateczną, wyznaczonym granicami terenu na częściach działek [...], [...], [...]. Organ zwrócił uwagę, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest oddzielony pasem terenu o szerokości ok. 10 m od należącej do wnioskodawców działki nr ewid. [...] oraz pasem o szerokości ok. 30 m od kolejnej ich działki nr ewid. [...]. Z części graficznej wniosku wynika, że granice obszaru oddziaływania inwestycji zamykają się w granicach terenu objętego wnioskiem dla planowanej inwestycji.
Ponadto rodzaj i zakres wnioskowanej inwestycji nie został wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – dlatego nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i brak jest obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Tym samym organ I instancji nie znalazł przesłanek do zakwestionowania wskazanego przez inwestorów obszaru oddziaływania inwestycji i nie uznał wnioskodawców za strony postępowania, ponieważ nie posiadają – zdaniem tego organu – interesu prawnego w tej sprawie.
SKO, uzasadniając wydanie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a.") opisanego na wstępie rozstrzygnięcia, wskazało że:
- – niemożliwe jest – jak to wskazał organ I instancji (poza nielicznymi wyjątkami nie mającymi miejsca w niniejszej sprawie) – że objęcie granicami terenu inwestycji części działki (części działek) eliminuje właścicieli działek sąsiednich z prowadzonego postępowania;
- – obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych, uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana;
- – zgodnie z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami, przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, nie zaś fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji; do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji, prawodawca odwołał się także wprost w regulacjach rozporządzeń wykonawczych do u.p.z.p.
Odwołując się do doświadczenia życiowego, Kolegium uznało, że z projektowanej myjni przewidzianej na 4 stanowiska, na działki sąsiadujące bezpośrednio z działkami wskazanymi jako teren inwestycji mogą docierać rozpylone środki chemiczne oraz hałas. Wystarczające dla uznania przymiotu strony jest samo oddziaływanie, lecz nie musi być to oddziaływanie które narusza ustalone w tym zakresie normy.
W sprzeciwie, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, T. i K.M. podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to:
- 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji z uzasadnieniem, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej – pomimo braku interesu prawnego wnioskodawców M. i K.K. w sprawie;
- 2. art. 7, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez przyznanie wnioskodawcom w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy przymiotu strony, mimo że postępowanie administracyjne nie dotyczyło ich interesu prawnego.
W uzasadnieniu wskazano, że właściciele działek nr ewid. [...] oraz [...] nie wykazali popartego żadną normą prawną szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości, ograniczając swoje argumenty wyłącznie do subiektywnie odczuwanych uciążliwości inwestycji – która może wystąpić dopiero w przyszłości. Skarżący podkreślili, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest oddzielony dodatkowym pasem terenu o szerokości około 10 m od działki nr [...] oraz pasem o szerokości około 30 m od działki nr [...], w obrębie których nie będzie realizowana inwestycja. Nie sposób zatem przyjąć, jak czyni to SKO, że planowana inwestycja będzie wywierać jakikolwiek wpływ na działki wnioskodawców. Ponadto, obecnie myjnia jest już wybudowana i istnieje bufor odległości od ww. nieruchomości w postaci części działek skarżących, które nie stanowią terenu inwestycji.
Skarżący wnieśli o uwzględnienie sprzeciwu, uchylenie zakwestionowanej decyzji i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z 16 maja 2022 r.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wyjaśnił, że sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Przywołując ukształtowane w orzecznictwie stanowisko Sąd I instancji uznał się za nieuprawniony do przesądzenia, czy M. i K.K. należy przyznać przymiot strony postępowania.
Jeśli zaś chodzi o prawidłowość zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podniósł, że w przypadku wskazania we wniosku o wznowienie postępowania – jak to miało miejsce w niniejszym przypadku – wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., właściwy organ uznając, że dana osoba nie jest stroną w sprawie, która została zakończona ostateczną decyzją, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydaje decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jeżeli organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania dojdzie do przekonania, że ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, który odmówił wznowienia postępowania, są wadliwe, a podmiot żądający wznowienia jest stroną postępowania w sprawie administracyjnej, konieczne jest zastosowanie kompetencji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 15 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może orzec co do istoty sprawy wznowienia, uchylając zaskarżoną decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, decyzję dotychczasową oraz wydając nową decyzję rozstrzygającą sprawę zakończoną decyzją ostateczną (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli T.M. i K.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."):
- a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewystarczającym zbadaniu przez Sąd I instancji spełnieniu przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. co skutkowało wydaniem wyroku w przedmiocie oddalenia sprzeciwu,
- b. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 138 § 2 k.p.a. przez niedokonanie właściwych ustaleń faktycznych i prawnych w stosunku do przedmiotu postępowania, a w konsekwencji nierozważenie całości okoliczności sprawy skutkujące błędnym przyjęciem, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem sprzeciwu od decyzji organu II instancji.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Sednem sporu pomiędzy skarżącymi kasacyjnie i organem odwoławczym jest status prawnoprocesowy M. i K.K. w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy uznając wyżej wymienionych za strony postępowania wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ I instancji, przyjmując że postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, nie zostało dotknięte wadą stanowiącą podstawę wznowieniową, zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozpatrzenia sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji ostatecznej, albowiem brak istnienia takiej podstawy wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Tym samym stanowisko organu odwoławczego w pełni uzasadniało przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (a niewyjaśniony z wyżej wskazanego powodu) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Dlatego też należy podzielić pogląd przedstawiony w zaskarżonym wyroku, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności organ odwoławczy jest zobowiązany do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy dojdzie do przekonania, że ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, który odmówił uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, są wadliwe, a podmiot żądający wznowienia jest stroną postępowania w sprawie administracyjnej.
Mając powyższe na względzie należało uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 138 § 2 k.p.a. przez niedokonanie właściwych ustaleń faktycznych i prawnych w stosunku do przedmiotu postępowania (zarzut oznaczony lit. b).
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewystarczającym zbadaniu przez Sąd I instancji spełnieniu przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zarzut oznaczony lit. a).
Sąd I instancji słusznie bowiem uznał, że rozpoznając skargę, nie był uprawniony do ustalenia statusu M. i K.K., jako stron postępowania w sprawie warunków zabudowy. Podzielając stanowisko i wywód zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, (LEX nr 2527287,, OSP 2019, nr 4, poz. 42), przywoływanym również przez Sąd I instancji, konieczne było w niniejszej sprawie uwzględnienie uwarunkowań prawnych wynikających z art. 64b § 3 p.p.s.a. Przepis ten wyłącza stosowania art. 33 p.p.s.a w postępowaniu wszczętym sprzeciwem. Oznacza to między innymi, że strona wnosząca sprzeciw staje się stroną postępowania sądowego, zaś osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym jako strona, ale nie jest stroną wnoszącą sprzeciw, nie może być uczestnikiem postępowania sądowego wszczętego sprzeciwem. W tych uwarunkowaniach Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie mógł orzekać o sprzecznych interesach stron postępowania administracyjnego, gdy jedna z nich nie mogła ze względu na ustawowe wyłączenie, brać udziału w postępowaniu sądowym, w którym mogłoby dojść do rozstrzygnięcia o tych sprzecznych interesach na jej niekorzyść.
Ponadto do kwestii dopuszczalności uznania M. i K.K. strony za postępowania administracyjnego w postępowaniu rozpoznającym sprzeciw od decyzji, należy podjeść z perspektywy art. 153 p.p.s.a., według którego, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. W związku z tym (co podnoszono także w przywołanym powyżej wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018 r.) określony w art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.