Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 569/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 717/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego usług agroturystyki na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym L., Gmina S. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 1013/17. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie jako P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ drugiej instancji zasadnie uznał, że brak spełnienia przez skarżącego warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) zwanej dalej w skrócie jako u.p.z.p., uniemożliwił uwzględnienie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Z ustaleń organu niezakwestionowanych w ww. prawomocnym wyroku wynika, że wyznaczony obszar analizowany jest niezabudowany, z wyjątkiem działki nr [...], na której znajduje się budynek gospodarczy.

Natomiast zabudowa na działkach nr [...], [...] (budynek mieszkalny i gospodarczy), nr [...], [...], [...] (pensjonat), nr [...] (zabudowa zagrodowa) oddalona jest od wnioskowanej działki nawet ponad 0,5 km i znajduje się po przeciwnej stronie drogi krajowej nr [...], która w naturalny sposób oddziela sferę jeziora L. objętą zakazem zabudowy od zabudowań położonych od strony północnej i południowej wnioskowanej działki. Wskazana zabudowa nie mogła stanowić odniesienia dla planowanej inwestycji, ponieważ nie daje podstaw do wyznaczenia obowiązkowych parametrów nowej zabudowy, takich jak linia zabudowy według wytycznych wynikających z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem. Tym samym zamierzenie inwestycyjne nie odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Sąd zwrócił również uwagę, że na analizowanym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, co wynika wprost z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. Nr XX/470/16 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Wyjątki od tego zakazu są określone w § 5 ust. 7 pkt 3, 4, 5 i 6 ww. uchwały, jednak jak wynika z analizy nie mają one zastosowania do działki skarżącego, gdyż po pierwsze, nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (lub obszaru wskazanego jako tereny zabudowane w obowiązującym studium).

Po drugie nie można mówić w przedmiotowej sprawie o uzupełnieniu zabudowy, w sytuacji gdy na przylegającej działce nr [...] i następnej położonej nad brzegiem jeziora nie ma żadnej zabudowy. Po trzecie, małe budynki gospodarcze wybudowane na działce skarżącego nr [...] i przyległej działce nr [...] w trybie zgłoszenia jako służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, czyli bez zmiany przeznaczenia gruntu, nie mogą być kwalifikowane jako zabudowa działki budowlanej w rozumieniu u.p.z.p., a tym samym czynić odstępstwa dla nowej zabudowy o całkowicie innym charakterze.

Po czwarte, planowany budynek mieszkalny usług agroturystyki nie będzie uzupełniał zabudowy zagrodowej, bowiem takowa nie występuje w ogóle w granicach wnioskowanego terenu. Działka nr [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora L., a planowany budynek mógłby być usytuowany w odległości maksymalnej około 40 - 50 m od linii brzegowej jeziora. W takim kształcie projekt decyzji odmownej został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., który milcząco go zaaprobował, a zatem potwierdził niezgodność z przepisami odrębnymi. W konsekwencji planowana inwestycja nie spełnia także warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.u.s.a., art. 3 ust. 1 P.p.s.a. i art. 141 ust. 4 P.p.s.a. w związku z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) zwanej dalej w skrócie K.p.a., poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej polegającej na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem za podstawę zaskarżonego wyroku nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz poprzez uznanie za prawidłowe ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO), że jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego mimo, że uzgodniona decyzja Wójta Gminy S. była wadliwa, bo oparta na błędnym stanie faktycznym i prawnym;
3. b) art. 141 ust. 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w jego wybiórczości i niezupełności w stosunku do skargi skarżącego, podważających prawidłowość dokonania przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, a także utrudniające kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;
4. c) art. 151 w związku z art. 145 ust. 1 pkt P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja była obarczona naruszeniami tożsamymi z określonymi w punkcie 1a, a nadto naruszała art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80, art. 107 ust. 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, swobodną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazującą, że Sąd nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w wyniku czego nie zastosował art. 145 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a.;
5. d) art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 15, art. 136 ust. 1 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji i istniejącej na nim zabudowy, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa i zgodności z przepisami odrębnymi, a oparcie się tylko na wcześniejszych błędnych ustaleniach Wójta;
6. e) art. 79a K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wskazania przesłanek, których skarżący nie wykazał w zakresie spełnienia warunków sąsiedniej zabudowy i zgodności z przepisami odrębnymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. i tym samym uniemożliwienie skarżącemu przedstawienia dodatkowych dowodów celem wykazania zgodności z tymi warunkami;
7. f) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, oraz różne rozstrzyganie spraw dotyczących realizacji zabudowy na tym samym terenie;
8. g) art. 134 ust. 2 P.p.s.a. w związku z art. 139 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, pogorszenie sytuacji prawnej i usunięcie z analizy zabudowy działek sąsiednich analizowanych przez Wójta;
9. h) art. 141 ust. 4 P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak wyjaśnienia i brak podania podstawy prawnej uznania sprzeczności wnioskowanej zabudowy z istniejącą oraz uznania, że skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego w gminie Sz. i nie występuje na działce nr [...] zabudowa zagrodowa;
10. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego:
11. a) art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że SKO jest związane postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej RDOŚ) uzgadniającym wadliwy projekt decyzji;
12. b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że nie doszło do spełnienia warunku sąsiedniej zabudowy na skutek błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;
13. c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez:
14. - błędne przyjęcie, że można wybiórczo dokonywać w ramach obszaru analizowanego kwalifikacji tego, które działki mogą, a które nie mogą stanowić punktu odniesienia dla planowanej inwestycji, podczas gdy z "zasady dobrego sąsiedztwa" w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że po wyznaczeniu obszaru analizowanego należy uwzględnić wszystkie zawarte w nim działki,
15. - dokonanie oceny przeprowadzonej analizy urbanistycznej tylko i wyłącznie w oparciu o subiektywne, nieprecyzyjnie sformułowane (i oparte na fałszywych podstawach faktycznych) kryteria odległościowe, podczas gdy ani przepisy prawa ani orzecznictwo nie tworzą żadnych podstaw do tego rodzaju działania;
16. d) art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. Nr XX/470/16 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego w związku z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nie doszło do spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi poprzez niezastosowanie wyjątków określonych w uchwale, mimo że planowana inwestycja spełnia pięć odstępstw z uchwały;
17. e) art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak jego zastosowania w przypadku, gdy wnioskowana inwestycja spełniała wymogi zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącego przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S..

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z milczącym uzgodnieniem RDOŚ, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne.

Te jednak zarzuty, które są usprawiedliwione, uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku jako naruszającego prawo oraz wydanych w sprawie decyzji.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającego na braku wyjaśnienia sprzeczności wnioskowanej zabudowy z istniejącą.

Zgodnie z powołanym przepisem jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie przesłanki, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W tej sprawie został określony obszar analizy i w tym obszarze znajdują się działki zabudowane: działka nr [...], [...], [...] oraz [...] i [...]. Działki te są zabudowane budynkami przeznaczonymi na cele rekreacyjne (w tym usług agroturystycznych) i mieszkalne. Ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na działce nr [...] i nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, a na działce nr [...] budynek pensjonatu. Tym samym wnioskowany budynek mieszkalny wraz z usługami agroturystycznymi nie stanowi nowej, nie dającej się pogodzić z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją istniejącej zabudowy. Nie oznacza to, że wszystkie parametry projektowanej inwestycji powinny być ustalone zgodnie z wnioskiem inwestora. To wyniki analizy pozwolą na określenie, jakie parametry projektowanej inwestycji są możliwe do ustalenia w związku z parametrami zabudowy na działkach objętych obszarem analizowanym.

W tej sprawie, na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca kasacyjnie, obszar analizowany został wyznaczony w sposób znacząco przekraczający trzykrotną szerokość frontu działki nr [...]. Jednakże w tej sprawie już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w prawomocnym wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 1013/17 ustalił, że obszar analizy został zakreślony w sposób prawidłowy. Tym samym w tym zakresie ten wyrok wiąże w tej sprawie zarówno organy administracyjne, jak i sądy. Błędnie w związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że znaczna odległość zabudowy w obszarze analizowanym oraz posadowienie jej po przeciwnej stronie drogi krajowej uniemożliwia wyznaczenie parametrów inwestycji wyjaśniając przy tym, że tym parametrem niemożliwym do ustalenia jest linia zabudowy. Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowe. Skoro w obszarze analizowany jest zabudowa pozwalająca na kontynuowanie funkcji i cech projektowanej zabudowy, to tym samym nie powinno być przeszkód przed jej ustaleniem dla przyszłej inwestycji.

Także podnoszony argument o znacznej odległości istniejącej zabudowy w stosunku do działki nr [...] nie może przesądzać o braku możliwości wyznaczenia parametrów zabudowy, ponieważ w tej sprawie prawidłowo – jak wynika z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego – wyznaczono obszar analizowany obejmujący pewien układ przestrzenny. Nie można w związku z tym twierdzić, że nawet znajdujące się w określonej odległości od działki nr [...] zabudowania nie pozwalają na ustalenie jakichkolwiek warunków przyszłej inwestycji.

W istocie Sąd pierwszej instancji wskazuje jedynie, że tylko kwestia linii zabudowy byłaby niemożliwa do określenia, ponieważ pozostałe budynki mieszkalne i pensjonaty zlokalizowane są po drugiej stronie drogi publicznej. W takim jednak przypadku należałoby rozważyć, czy nie ma możliwości zastosowania któregokolwiek z ustępów § 4 rozporządzenia pozwalających na wyznaczenie linii zabudowy także w inny sposób niż przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie zajmować stanowiska, ponieważ linii zabudowy nie ustalały organy administracyjne, a w szczególności o wyznaczaniu linii zabudowy nic nie wynika ze sporządzonej w postępowaniu administracyjnym analizy. Nie jest wykluczone ustalenie linii zabudowy dla inwestycji obejmującej działkę położoną po jednej stronie drogi publicznej, jeżeli istniejąca zabudowa zlokalizowana jest tylko po drugiej strony tej samej drogi publicznej w obszarze analizowanym. Tak, jak i nie jest wykluczone ustalenie np. dwóch linii zabudowy, jeżeli ma to chronić ład przestrzenny lub z innych ważnych powodów jest uzasadnione w danej sprawie.

Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urzęd. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2016 r. poz. 4171) zwanej dalej uchwałą. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy ww. uchwały.

Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały wprowadza na obszarze chronionego krajobrazu zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zakaz ten nie jest jednak bezwzględny i sama uchwała przewiduje liczne zwolnienia. Zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 5 lit. a uchwały, zakaz ten nie dotyczy przypadku budowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod warunkiem niezmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy na tej działce.

Pojęcie działki budowlanej definiuje art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Jest to taka nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jak wynika z dołączonych do wniosku inwestora dokumentów, wyposażenie w infrastrukturę techniczną (przyłącze energetyczne, przyłącze wodociągowe) jest możliwe dla działki nr [...].

Tym samym skoro działka nr [...] jest zabudowana budynkiem, to zakaz budowy w pasie 100 metrowym nie obowiązuje, o ile nie nastąpi zmniejszanie dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy na tej działce.

Zasadnie więc strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że ww. przepis nie różnicuje budynków na gospodarcze lub inne oraz na małe budynki lub budynki w większym rozmiarze. Tym samym zarzut błędnej wykładni ww. przepisu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji jest zasadny.

Mając powyższe należy stwierdzić, że zasadne są także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy postępowania w istotnym zakresie, mogącym mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie dostrzegając wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie w zakresie obejmującym analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną w oparciu o przepisy rozporządzenia. Prawidłowa ocena sporządzonej analizy powinna prowadzić do wniosku, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, a tym samym nie jest wykluczone ustalenie jej parametrów.

Ponadto zasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 § 1 K.p.a. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia polegający na braku przeprowadzenia przez SKO wnikliwej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze wskazanych w analizie sporządzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjne nie są zasadne.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 (a nie art. 1 ust.

2) P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w Lex nr 2450637). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w Lex nr 2450637).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 78 Konstytucji RP. Przepis ten gwarantuje każdej stronie prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji do SKO. Także zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. nie jest zasadny, ponieważ sprawa ta była rozpoznawana w postępowaniu dwuinstancyjnym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 79a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W tej sprawie nie było przesłanek zależnych od strony, które miałyby istotne znaczenie dla wyznaczenia obszaru analizy i przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Czynności te przeprowadza osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne albo wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadająca odpowiednie uprawnienia.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez SKO art. 139 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W tej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i utrzymał ją w mocy organ odwoławczy. Nie zachodziła podstawa do stosowania art. 139 K.p.a. Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 2 P.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ Sąd ten oddalając skargę skarżącego nie wydał orzeczenia na jego niekorzyść.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem warunku objętego art. 61 ust. 1 pkt 1 w. ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wprawdzie pojęcia zabudowa zagrodowa nie definiuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to zostało ono wypracowane w orzecznictwie sądowym.

Pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumie się zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia i stanowiące zaplecze mieszkaniowe i gospodarcze dla gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2860/16, opub. w Lex nr 2392745; wyrok NSA z 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2267/16, opub. w Lex nr 2409703; wyrok NSA z 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2829/17, opub. w Lex nr 2757265).

Projektowana zabudowa na działce nr [...] w postaci budynku mieszkalnego usług agroturystycznych przeznaczonego pod wynajem pokoi (jak wprost wskazał to skarżący w swoim wniosku z 21 marca 2017 r.) nie stanowi w okolicznościach tej sprawy niezbędnego obiektu do prowadzenia działalności rolniczej. Jest to inna, dodatkowa działalność, które wykonywanie jest w całości niezależne od prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego nie stanowiącego ani zaplecza mieszkaniowego dla tego gospodarstwa, ani też zaplecza gospodarczego dla prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Nie jest także zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 53 ust. 4 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że organy są związane postanowieniem RDOŚ. Zgodnie z tym przepisem stosowanym na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. także do ustalania warunków zabudowy, decyzje ustalające warunki zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W tej sprawie takie uzgodnienie miało miejsce i w związku z tym nie można zarzucić jego naruszenia. Takie uzgodnienie przybiera formę postanowienia, a zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na takie postanowienie przysługuje wyłącznie inwestorowi, a nie organowi prowadzącemu postępowanie.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 pkt 8 i ust. 7 pkt 3 uchwały.

Zgodnie z powołanymi przepisami decyzja ustalająca warunki zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a takim przepisem jest § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały wprowadzający zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior. Wyjątek od tego zakazu zawierają § 5 ust. 7 pkt 3, 4 i 6 uchwały. Zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały zakaz ten nie obejmuje obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. Ponieważ na obszarze Gminy S. uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przed uchwaleniem uchwały nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, tym samym wykluczenie zakazu zabudowy musiałoby opierać się na ustaleniu, że działka nr [...] znajduje się w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Studium dla Gminy S. określa obszary (strefy) zwartej zabudowy i w tych obszarach nie ma działki nr [...]. Obszar zwartej zabudowy to nie jest to samo co tereny projektowane w studium jako tereny zabudowy.

Dla działki nr [...] nie ma zastosowania również wyjątek objęty § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym dopuszczalna jest budowa w pasie 100 metrów od linii brzegowej jeziora, jeżeli dotyczy ona uzupełnienia zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych. Działka nr [...] jako przylegająca do działki nr [...] jest działką całkowicie niezabudowaną.

Nie zachodzi również wyjątek objęty § 5 ust. 7 pkt 6 uchwały, który miałby pozwalać na budowę w pasie 100 metrów od linii brzegowej jeziora. Zgodnie z tym przepisem taka budowa jest dopuszczalna w przypadku siedliska rolniczego i to tylko w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym obiekty służące agroturystyce, pod warunkiem braku zmniejszenia dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód. Jak zostało to wykazane na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, projektowany przez inwestora obiekt na działce nr [...] nie miał na celu uzupełnienia zabudowy siedliska rolniczego o obiekt służący do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że chociaż część zarzutów skargi kasacyjnej nie jest zasadna, to jednak te zarzuty, które są usprawiedliwione uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. Skarga kasacyjna opiera się bowiem na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Z okoliczności sprawy wynika, że tak Sąd pierwszej instancji jak i organy administracyjne naruszyły art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 16 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 7 pkt 5 lit. a uchwały.

Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie ponownie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przeprowadzenia w obszarze analizowanym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę i wobec uwzględnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje.