Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał E. i A. J. wykonanie w terminie do dnia 30 października 2001 r. następujących czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót, związanych z budową budynku mieszkalnego oraz garażu na działce nr [...] w K., do stanu zgodnego z prawem przez:
- 1. wykonanie i przedłożenie inwentaryzacji robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym sporządzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami, przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia,
- 2. zamurowanie otworów okiennych, znajdujących się w ścianie budynku garażu od strony granicy z działką sąsiednią, tj. działką nr [...] w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w postępowaniu wszczętym na wniosek S. K. ustalono, że małżeństwo E. i A. J. w dniu 8 marca 1993 r. uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę, na działce nr [...], budynku mieszkalnego według typowego projektu [...].
Przeprowadzone na ich nieruchomości oględziny 3 listopada 2000 r. wykazały, że budynek mieszkalny zrealizowany został z istotnym odstępstwem od warunków określonych w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwo od projektu polegało na tym, że garaż przewidziany w piwnicy budynku dobudowany został do budynku mieszkalnego od strony nieruchomości, stanowiącej własność małżonków K. Zgodnie z przepisami o warunkach technicznych z dnia 14 grudnia 1994 r. odległość budynku ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, skierowanymi w stronę granicy z sąsiednią nieruchomością powinna wynosić co najmniej 4 m. W tej sytuacji wykonanie nałożonego obowiązku dotyczącego nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie garażu zwróconej w stronę sąsiedniej nieruchomości doprowadzi ten obiekt do stanu zgodnego z prawem.
Organ I instancji wskazał, że po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją § 12 ust. 6 warunków technicznych brak jest podstaw do żądania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki. W tej sytuacji zgoda sąsiada na usytuowanie budynku przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż półtora metra od tej granicy nie jest wymagana. W konsekwencji organ I instancji dopuścił możliwość usytuowania przedmiotowego garażu w odległości 2,05 m od granicy działki, bez uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Warunkiem jednak legalizacji samowoli budowlanej jest wykonanie czynności określonych w rozstrzygnięciu, tj. między innymi zamurowanie okien.
I. i S. K. wnieśli od decyzji odwołanie, zarzucając niezgodność z przepisami Prawa budowlanego domagali się jej uchylenia w całości i nakazania inwestorom doprowadzenia znajdującego się na ich nieruchomości obiektu budowlanego do stanu zgodnego w całości z ostateczną decyzją administracyjną z dnia 8 marca 1993 r. i zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym.
Odwołujący się wywodzili, że organy po raz kolejny próbują legalizować oczywistą samowolę budowlaną, której konsekwencją jest naruszenie ich interesów, jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości.
Konsekwencją istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę winno być, przewidziane art. 36a Prawa budowlanego uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazywali również, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1993 r. wygasła, gdyż urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych zawiera ostatni wpis z listopada 1993 r., a zatem budowa została przerwana na okres dłuższy niż dwa lata, co spowodowało wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Wznowienie robót budowlanych po wielu latach winno być podstawą do uznania, iż przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były bez pozwolenia na budowę, a w konsekwencji sprawa winna być rozstrzygnięta na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.
Małżonkowie I. i S. K. wskazali również, że uwzględniając stopień zaawansowania prac oraz nakłady poniesione przez inwestorów wyrażają zgodę na to, by małż. J. doprowadzili swój obiekt budowlany do stanu zgodnego z zatwierdzonym w 1993 r. projektem.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z [...] lipca 2001 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko, że w przypadku dokonania istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
- I. i S. K. wnieśli skargę na decyzję do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi w pełni podtrzymali zarzuty przytoczone w odwołaniu.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 stycznia 2005 r. sygn. akt SA/Gd/2635/01, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. i S. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] czerwca 2001 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Sąd wyrokując o znaczeniu ustalenia stanu faktycznego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, w których jednoznacznie podniesiono, że w okresie realizacji przedmiotowego garażu decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), który przewiduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, także w przypadku, gdy budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata.
Dla potwierdzenia, iż sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie odwołujący się powoływali się na zapisy dokonane w dzienniku budowy inwestycji sąsiadów. Powyższy zarzut odwołania został zatem uprawdopodobniony, a kwestia zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego związana była integralnie z ustaleniem daty popełnienia samowoli budowlanej.
Przed jednoznacznym wyjaśnieniem tego zarzutu (wygaśnięcia decyzji) niemożliwe było przesądzenie tego czy dokonana przez małżonków J. dobudowa garażu do istniejącego budynku mieszkalnego, zakończona według skarżących w 2000 r., była samowolną realizacją części obiektu budowlanego, do której miałby zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego, czy też garaż ten wznoszono równocześnie z budynkiem mieszkalnym.
Organy nie dostrzegły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, dotyczących daty wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla małżonków J. w dniu 8 marca 1993 r. oraz faktu, że budowę garażu realizowano jeszcze w 2000 r., jak również, że obiekt istniejący na działce nr [...] w K. nie został do dnia wydania ostatecznej decyzji w niniejszej sprawie oddany do użytkowania.
Dokonanie w tym zakresie prawidłowych ustaleń winno nastąpić przede wszystkim w oparciu o dokumentację budowy, o jakiej mowa w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., tj. między innymi na podstawie zapisów dziennika budowy, protokołów częściowych i końcowych odbioru robót, do których to dokumentów odwołali się skarżący w odwołaniu od decyzji.
Wskazać w tym miejscu należy, że skarżący w odwołaniu zarzucili, iż ostatni zapis w tym dzienniku został dokonany w listopadzie 1993 r.
W sprawie organy pominęły również bezsporny fakt, że na samowolnie dobudowanym do domu mieszkalnego garażu wykonano taras, co w sposób istotny ogranicza uprawnienia właściciela sąsiedniej nieruchomości.
Opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy uwzględnieniu kserokopii protokołów odbioru przyłączy, co nastąpiło w 1994 r.
Jeżeli budowa przedmiotowego domu mieszkalnego została zakończona w 1994 r. i wówczas dokonano odbioru przyłączy, to niezwykle istotna dla sprawy jest data rozpoczęcia budowy garażu oraz tarasu, który w takiej sytuacji prawnej mógłby być oceniany jako część obiektu budowlanego podlegającego rygorom art. 48 Prawa budowlanego.
Oczywiście wówczas, gdyby jego budowę rozpoczęto po wygaśnięciu pozwolenia na budowę w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.
Sąd podkreślił, że postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęto 18 września 2000 r.
W dalszym postępowaniu w sprawie organy administracji, po dokonaniu wskazanych wyżej ustaleń faktycznych, będą zobowiązane do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, przy uwzględnieniu przepisów przejściowych, wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz jego zmian.
E. i A. J. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej były zarzuty:
- 1) naruszenia przepisów postępowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1, art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, co stanowi podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wynikające z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- 2) naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego na skutek błędnego ustalenia Sądu I instancji, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego umożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy (art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi);
- 3) naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 lit. c powołanej ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 i § 3, art. 73 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuwzględnienie, że nie zostali przez organ odwoławczy pouczeni o prawie zapoznania się z aktami sprawy, o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi);
- 4) naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 141 § 1 powołanej ustawy poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku (art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Na tych podstawach wnosili o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego powodu, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony. Sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku, w pełni zasadnie w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał na ścisły związek ustalenia wyczerpującego stanu faktycznego sprawy, który organ orzekający obowiązany jest przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Bez ustalenia wyczerpującego stanu faktycznego nie można ocenić prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Sąd w pełni zasadnie ocenił ogólnikowość uzasadnienia decyzji co do stanu faktycznego sprawy, co wyłączyło przeprowadzenie oceny stosowania prawa materialnego. Podkreślił to Sąd w ocenie co do dalszego postępowania przed organami orzekającymi. Nie jest zatem też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie prawidłowości uzasadnienia.
W pełni zatem należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do braku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją.
Taka ocena wynika też z dalszych zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie nieuwzględnienia przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 i § 3, art.
77) przez uniemożliwienie skarżącym udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji otwiera w pełni drogę do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.