Uzasadnienie
II OSK 570/10 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 467/09 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Słupsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lipca 2009 r. nr SKO41./VII-8331/103/09 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] maja 2009 r., nr [...].
W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Człuchów z dnia [...] października 2006 r., w zakresie ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
A. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości bowiem orzeczono bez podstawy prawnej /art. 156 § 1 pkt 2 Kpa/.
Rozpatrując sprawę w pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji /brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa/ w związku z czym A. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2009 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Okręgowy w Słupsku zarzucając naruszenie:
1/ art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności pkt 8 ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy Człuchów z dnia 12 października 2006 r. ustalającej w tej części wysokość stawki procentowej na 15 % dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy nałożony w decyzji obowiązek został nałożony bez podstawy prawnej albowiem w dacie jej wydania na terenie Gminy Człuchów obowiązek ten wynikał wprost z postanowień § 1 Uchwały Rady Gminy Człuchów nr XXXI/285/05 z dnia 7 grudnia 2005r. podjętej w sprawie ustalenia wielkości opłaty procentowej od wzrostu/spadku wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy - który stanowił obowiązujący akt prawa miejscowego, a także art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w punkcie 1, przepisy art. 63 ust. 3 oraz 36 ust. 1 i 3 oraz art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogły stanowić podstawy prawnej do ustalenia w kwestionowanej decyzji jednorazowej opłaty ponieważ w analizowanej ustawie brak jest przepisów, które dawałyby podstawę do odrębnego, poza planem miejscowym, ustalania wskazanej stawki procentowej. Potwierdza to wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r. (II OSK 1887/07), z którym Prokurator Okręgowy w pełni się zgadza oraz inne orzeczenia zapadłe na gruncie podobnych stanów faktycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest zasadna.
W uzasadnieniu podano, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lipca 2009 r., zapadła w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na wniosek A. P. dotycząca kompetencji organu gminy w przedmiocie ustalenia wysokość stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Kolegium konieczne jest dokonanie wykładni przepisów art. 36 oraz art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanych na podstawie art. 63 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 36 ust. 4 jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei przepis art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Stanowisko sądów administracyjnych, szczególnie w kwestii rozumienia pojęcia "stosuje się odpowiednio", nie jest jednolite. Aktualnie dominujące jest rozumienie tego pojęcia zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. wydanego w sprawie II OSK 1887/07(Lex nr 464945).
Z uzasadnienia tego wyroku wynika jednoznacznie, że rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach - wójt, burmistrz, prezydent. W konsekwencji w sytuacji gdy brak planu miejscowego w przypadku, gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust 4 oraz art. 37 ust 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy.
Odpowiednie stosowanie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego nawiązuje treść art. 63 ust. 3, będzie w tej sytuacji polegało na odstąpieniu od zastosowania przepisu art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 7, bowiem "odpowiednie stosowanie przepisu" może polegać na stosowaniu danego przepisu bezpośrednio, stosowaniu z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio stosowana oraz na odstąpieniu od zastosowania przepisu mającego być odpowiednio stosowanym. Zatem ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani żaden inny akt prawny (poza uchwałą w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego) nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenie w tej części jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej.
Takie stanowisko zajęto także w innych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wprawdzie odmienną linię orzecznictwa prezentują wyroki WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 338/06, i WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 r. II SA/Rz 768/05 (niepublikowane - dostępne w Internecie.), w których przyjęto, że w przypadku braku planu miejscowego ustalenie stawek procentowych służących ustaleniu opłat planistycznych jest kompetencją wójta to jednak skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzekający w sprawie niniejszej w pełni podzielił stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. wydanego w sprawie II OSK 1887/07 uznając, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytuł wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Decyzja Wójta Gminy Człuchów z dnia [...] października 2006 r. w części ustalającej wysokość stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest wydana bez podstawy prawnej, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności /art. 156 § 1 pkt 2 Kpa/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze. zm.) polegające na błędnym przyjęciu, że powyższy przepis nie upoważnia wójta gminy do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art.36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa polegające na ustaleniu, że zaskarżona przez Prokuratora decyzja Kolegium Odwoławczego wydana została bez podstawy prawnej przy braku przesłanek do takiego stwierdzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że z treści przepisu art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, że decyzja o warunkach zabudowy może wywołać skutki, o których mowa w art. 36 tej ustawy, a zatem może ograniczać, obniżać, jak też spowodować wzrost wartości nieruchomości. Wykładnia przyjętego przez ustawodawcę sformułowania "odpowiednio" oznaczać może stosowanie wprost przepisów art. 36 ust. 4 ustawy z mocy art. 63 ust.
3. W konsekwencji, dokonanej przez organ wykładni przepisów art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy w ten sposób, że przepis dotyczący ustalania opłaty należy stosować również wówczas gdy wzrost wartości nieruchomości nastąpił w następstwie decyzji o warunkach zabudowy nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa albo zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej. Wnoszące skargę kasacyjna Kolegium wskazało także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 383/07, w którym wyjaśniono, że w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis prawa nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów /organy administracji publicznej/ to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Słupsku podzielił stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania, że organy gminy, w sytuacji gdy nie jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie są uprawnione do ustalenia stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast odpowiednie stosowanie przepisu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie polegało na odstąpieniu od stosowania art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 7, bowiem ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani żaden inny akt prawny, poza uchwałą w przedmiocie planu miejscowego, nie zawiera normy prawnej, na podstawie której możliwe jest ustalenie wymiaru stawki procentowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istotą sprawy niniejszej jest to czy dopuszczalne prawnie było ustalenie przez organ wykonawczy gminy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie nieważnościowe w wyniku, którego zapadło orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności organu gminy, który stawkę procentową opłaty od wzrostu wartości nieruchomości określił decyzją administracyjną.
Zasadą wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest, iż przedmiotowa stawka opłaty procentowej ustalana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który to plan jest materialnym prawem miejscowym obowiązującym na danym terenie. Prawidłowo zatem orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż nie jest dopuszczalne ustalenie stawki procentowej danej opłaty w decyzji indywidualnej a nie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czyli w akcie prawa powszechnie obowiązującego. Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo, w którym stwierdzono, że rada gminy nie może poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w odrębnej uchwale takiej stawki procentowej opłaty ustalić ale dotyczy to nie tylko rady gminy, która podejmuje akt w formie uchwały ale również decyzji administracyjnej, która jest aktem indywidualnym.
W tej sytuacji zaskarżony wyrok jest w pełni prawidłowy zaś podnoszone zarzuty naruszenia prawa materialnego to jest art. 63 ust 3 w związku z art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też zarzuty naruszenia prawa procesowego są całkowicie nieusprawiedliwione.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.