Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Op 161/11, w sprawie ze skargi A. K. i Z. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 7 lutego 2011 r., nr 48/11, w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 24 września 2010, nr 216/10.
W motywach wyroku Sąd powołała następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną sprawy:
Przedmiotem skargi była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 7 lutego 2011 r., nr 48/11, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 24 września 2010 r., nr 216/10, w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonanych robót budowlanych w związku z tą zmianą w byłej części warsztatowej (składającej się z dawnych zabudowań stodoły i części budynku inwentarskiego) obiektu w G., przy ul. W., nakazującą skarżącym - jako właścicielom ww. obiektu użytkowanego jako stolarnia, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w zakresie sposobu jego użytkowania. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim w dniu 11 grudnia 2001 r., na skutek interwencji A. S., w toku którego organy nadzoru budowlanego wydały szereg rozstrzygnięć dotyczących zmiany sposobu użytkowania wydzielonej części obiektu usługowego, użytkowanego przez Z. K., prowadzącego tam zakład "...".
W wyniku wnoszonych środków zaskarżenia, w tym również uruchomienia trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji, w sprawie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który - rozpoznając skargę A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania - w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1178/04, wskazał, że A. S. służy przymiot strony. W wyniku skargi wniesionej przez B. i A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 10 października 2008 r., nr 323/08, doszło do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyroku z dnia 2 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 590/08, którym uchylono tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 17 lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania A. i Z. K. nakazu wykonania określonych czynności lub robót, a nadto uchylono postanowienia organów obu instancji dotyczące nakazu przedłożenia przez właścicieli obiektu oceny technicznej, jak również uchylono decyzję organu pierwszej instancji z dnia 23 października 2007 r. dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych w obiektach zakładu "...".
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził pogląd, że do oceny samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r., w tym art. 71 ust. 1 pkt 1 oraz odpowiednio art. 50, art. 51 i art. 57 ust.
7. Podkreślając niemożliwość przystąpienia przez organ do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania w razie sprzeczności tego zamierzenia z przepisami zagospodarowania przestrzennego, Sąd wskazał, że w myśl zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzonego uchwałą Nr VI/32/85 Rady Miasta i Gminy w Głuchołazach z dnia 4 marca 1985 r., a podtrzymanego uchwałą Rady Miejskiej nr XI/72/90 z dnia 18 grudnia 1990 r., sporny obiekt jest usytuowany na terenie o symbolu "...", określonym w planie jako "teren istniejącej adaptowanej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej o niskiej intensywności oraz projektowanej jednorodzinnej (...) oraz ewentualnie innych usług podstawowych, zbilansowanych dla potrzeb omawianego terenu (...)". Dalej Sąd stwierdził, że usługi stolarskie i usługi naprawcze nie mieszczą się w pojęciu usług podstawowych, nieuciążliwych, nakazując ustalenie, jaka działalność jest prowadzona w spornym obiekcie. Zaakcentował przy tym, że ustalenie sposobu użytkowania i funkcji zakładu "..." winno zostać dokonane na podstawie dokumentacji budowlanej, opisującej szczegółowo obiekt w zakresie technologii. Sąd zauważył, że A. i Z. K. kwestionują wynikającą z protokołu Inspekcji Sanitarnej wielkość produkcji zakładu, określoną jako "zużycie płyt -1200m²" i twierdzą, że korpusy szafek są wykonywane w zakładzie, a jedynie drzwiczki szafek są dostarczane przez dostawców, natomiast montaż mebli kuchennych odbywa się w mieszkaniach zamawiających. Nakazując wyjaśnienie tej kwestii, Sąd wskazał, że może to nastąpić poprzez zbadanie czy inwestor miał zawartą umowę z kooperantem, czy dostawcą na gotowe elementy mebli. Ponadto Sąd wskazał na konieczność ustalenia i wyjaśnienia, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania obiektu, jakie konkretnie roboty wykonano bez pozwolenia bądź zgłoszenia przez poprzednika, tj. Miejski Zespół Ekonomiczno-Administracyjny Szkół w Głuchołazach i którego z przypadków opisanych w art. 71 Prawa budowlanego roboty te dotyczą. Zalecił również Sąd uzupełnienie materiału dowodowego o kompletną i wyczerpującą ekspertyzę techniczną, poprzedzoną dokonaniem oględzin z udziałem organu i osoby posiadającej stosowne uprawnienia z zakresu budownictwa, przy zapewnieniu udziału wszystkim stronom postępowania, a także dopuszczenie wskazywanego przez B. i A. S. dowodu z opinii biegłego sądowego inż. Jana Kępy. Wskazał Sąd ponadto, że oparto się na dowodzie z przesłuchania S. D. - kierownika Zakładu Remontowego przy MZE-AS w Głuchołazach, które przeprowadzono bez udziału stron. Poza tym, w razie uznania możliwości legalizacji samowoli budowlanej, Sąd zalecił dokonanie oceny, czy wykonane roboty odpowiadają prawu pod względem technicznym i pozostałych wymogów z art. 5 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę, po przeprowadzeniu w dniu 8 września 2009 r. oględzin spornego obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wydał decyzję z dnia 8 grudnia 2009 r., którą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. nakazał A. i Z. K. - jako właścicielom ww. obiektu użytkowanego jako stolarnia, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w zakresie sposobu jego użytkowania. Na skutek odwołania A. i Z. K., decyzja ta została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 7 maja 2010 r., który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z powodu nieuwzględnienia zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 2 marca 2009 r. W wyniku wniesienia na powyższą decyzję skargi przez B. i A. S., ponownie w sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 357/10, oddalił skargę i stwierdził, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wykonano zaleceń wynikających z wyroku z dnia 2 marca 2009 r., co stanowi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie ustalono jednoznacznie, na czym konkretnie polegała zmiana sposobu użytkowania poszczególnych obiektów użytkowanych przez MZE-AS jako obiekty gospodarcze, jaki był zakres robót wykonanych w poszczególnych obiektach oraz w którym z nich (stodoła, stajnia, chlew) prowadzi działalność gospodarczą obecny właściciel. Sąd podkreślił, że przed wydaniem nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w zakresie jego użytkowania, niezbędne jest ustalenie i wskazanie przez organ ostatniego legalnego sposobu użytkowania. Poza tym Sąd zgodził się, że w protokole oględzin z dnia 8 września 2009 r. brak jest adnotacji, iż przeprowadzono je z udziałem osoby posiadającej stosowne uprawnienia z zakresu budownictwa, jak również brak jest kompletnej i wyczerpującej ekspertyzy technicznej, zawierającej szczegółowy opis obiektu w zakresie technologii i dokumentacji budowlanej. Dodatkowo Sąd wskazał na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., poprzez dopuszczenie jako dowodu w sprawie zeznań świadków G. Ł. (byłej pracownicy MZE-AS) i M. B. (poprzedniego właściciela), złożonych w postępowaniu prowadzonym i umorzonym przez KPP Nysa w sprawie fałszywego oświadczenia W. M. odnośnie zlokalizowania w spornym obiekcie stolarni z kompletem maszyn stolarskich. Tożsamy zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu administracyjnym Sąd sformułował w związku z dopuszczeniem przez organ pisemnych oświadczeń byłych pracowników MZE-AS: M. Z. i S. G., złożonych w dniu 6 września 2004 r., na okoliczność sposobu użytkowania obiektów gospodarskich przez MZE-AS i zakresu przeprowadzanych robót. Sąd podkreślił konieczność przeprowadzenia bezpośrednio dowodu z zeznań tych świadków, jak również z wyjaśnień obecnego właściciela odnośnie charakteru prowadzonej działalności. W tej ostatniej kwestii Sąd podkreślił, że w poprzednio wydanym wyroku nakazano w sposób bezsporny ustalić charakter działalności prowadzonej przez Z. K., badając czy miał on zawartą umowę z kooperantem, czy dostawcą mebli na gotowe elementy, podczas gdy organ poprzestał tylko na wyjaśnieniach Z. K. w tym zakresie. W dniu 15 lipca 2010 r., czyli jeszcze przed wydaniem powyższego wyroku z dnia 28 października 2010 r., rozstrzygającego skargę wniesioną na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 7 maja 2010 r., A. S. wniósł do tegoż organu zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w związku z kasacyjnym charakterem decyzji z dnia 7 maja 2010 r. Na skutek tego, postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2010 r., nr 227, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał organowi pierwszej instancji wystąpienie w terminie 7 dni o wypożyczenie akt z tut. Sądu, wyznaczając 30-dniowy termin załatwienia sprawy po uzyskaniu tych akt. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia 24 września 2010 r., nr 216/10, opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał A. i Z. K. doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego w zakresie sposobu jego użytkowania. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowe ustalenia, podając, że w styczniu 1975 r. działki wraz z obiektami położonymi przy ul. W. w G. przejęte zostały przez Urząd Miasta i Gminy w Głuchołazach. Obiekty te, tj. budynek mieszkalny, stodoła, stajnia i chlew wraz z gruntem tworzyły zorganizowane gospodarstwo rolne, należące do małżonków S., a następnie stodoła, stajnia i chlew zostały przekazane Grupie Remontowo-Budowlanej, utworzonej z dniem 1 stycznia 1977 r. przy Miejskim Zespole Ekonomiczno-Administracyjnym Szkół w Głuchołazach, zaś w budynku mieszkalnym mieszkała i nadal mieszka G. Ł.. Po likwidacji Grupy Remontowo-Budowlanej, zajmowana przez nią nieruchomość została w dniu 24 kwietnia 1992 r. zbyta drodze przetargu przez Gminę Głuchołazy na rzecz M. i E. B.. Powołując się na treść protokołu przesłuchania świadka – M. B. z dnia 25 stycznia 2005 r., przeprowadzonego w KP Policji w Nysie oraz pisemnego oświadczenia świadka – S. G. i Z. G., organ wskazał, że przedmiotem umowy było oddanie w użytkowanie wieczyste działek nr... i nr... oraz sprzedaż parterowego budynku biurowo-warsztatowego, murowanego, krytego papą, w którym na parterze znajdowały się pomieszczenia socjalne dla pracowników, a na piętrze - pomieszczenia biurowe, a za nimi garaż z kanałem i podręczne pomieszczenia magazynowe oraz dwa duże puste pomieszczenia bez kanałów samochodowych. Dalej znajdowały się dwa duże pomieszczenia i jedno mniejsze oraz kotłownia ze starym piecem. Z uwagi na gabaryty pełniły one funkcje magazynowo-warsztatowe, składano tam materiały budowlane oraz dokonywano drobnych prac naprawczych stolarki okiennej i drzwiowej. Przed objęciem ich przez MZE-AS pełniły natomiast funkcję stodoły. Z kolei M. i E. B. wykonali roboty budowlane polegające na zmianie geometrii dachu, a w jednym z dużych pomieszczeń dawnej stodoły, gdzie obecnie funkcjonuje zakład "...", wykonano wylewkę i użytkowano je jako magazyn sprzętu i narzędzi budowlanych, zaś w mniejszym pomieszczeniu pracował magazynier. Natomiast drugie pomieszczenie podzielono ścianą działową z przeznaczeniem na magazyn olejów, smarów, części samochodowych itp. Znajdujący się nad tym pomieszczeniem strych zmieniono na magazyn materiałów budowlanych. Na dokumentacji fotograficznej z lat 1983-1985 są uwidocznione ażurowe otwory dawnej stodoły, które zostały zamurowane po przebudowie dachu. Po dokonaniu przez M. B. w dniu 6 września 1996 r. sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działek oraz prawa własności budynku na rzecz A. S., pomieszczenia dawnej stodoły jesienią 1996 r. wynajął Z. K., który w celu przystosowania budynku do prowadzonej działalności zmienił sposób użytkowania poddasza z magazynu materiałów budowlanych na ekspozycję mebli kuchennych oraz zastąpił stary komin nowym, murowanym. Na podstawie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej przedłożonej w dniu 25 marca 2008 r. organ stwierdził, że część parterowa budynku składa się obecnie z 8 pomieszczeń: biura (uprzednio "stróżówka" magazyniera), trzech hal produkcyjnych o powierzchni 113,70m², 25,15m² i 31,33m², dwóch pomieszczeń gospodarczych, szatni i sanitariatu dla pracowników. Organ wskazał, że adaptacja dokonana na potrzeby "..." polegała na wydzieleniu z poprzednich pomieszczeń magazynowych sanitariatu i szatni. W ocenie organu, powstanie zaplecza socjalnego w dawnej części stodoły świadczy o samowolnym charakterze, gdyż - jak wynika z protokołu przesłuchania G. Ł. z dnia 25 stycznia 2005 r. w sprawie PG-550-25/06 - MZE-AS przed sprzedażą posiadał bazę socjalno-biurową, którą przejęli kolejni właściciele i dopiero umowny podział nieruchomości pomiędzy A. S. i małżonkami K. spowodował konieczność posiadania własnej bazy socjalnej oraz konieczność przebudowy pomieszczeń. Niezależnie od tego, zmianie sposobu użytkowania uległy wszystkie pomieszczenia stanowiące obecnie własność A. i Z. K.. W roku 2001 dokonano podziału działki nr..., na której posadowiony jest sporny budynek, na działki o numerach... i..., a linia podziału przebiega od ulicy Wyspiańskiego prostopadle do budynku, a następnie ścianami budynku. Aktem notarialnym z dnia 8 stycznia 2002 r. A. S. zbył Z. K. i jego żonie wydzieloną nieruchomość. W budynku na działce nr... Z. K. prowadzi swą działalność. Organ uściślił, że przedmiot postępowania usytuowany jest w dawnym budynku stodoły i częściowo inwentarskim, przebudowanych następnie i połączonych z pozostałymi budynkami w budynek biurowo-warsztatowy w kształcie litery "L", który w roku 2001 podzielony został na dwa odrębne budynki. Biorąc pod uwagę fakt przejęcia przez gminę Głuchołazy w roku 1975 zorganizowanego gospodarstwa rolnego i przekazania go na siedzibę Grupy Remontowo-Budowlanej utworzonej od 1 stycznia 1977 r., organ przytoczył treść art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i wskazał, że bezsprzecznie z budynku stodoły (który w założeniu powinien służyć do przechowywania płodów rolnych) wydzielono pomieszczenie z wejściem od ul. W., użytkowane obecnie jako biurowe. Wedle oświadczeń S. G. i Z. G., w stodole składowane były materiały budowlane potrzebne przy remoncie szkół i było tam dwóch pracowników, wykonujących najprostsze prace stolarskie, drobne prace naprawcze stolarki okiennej i drzwiowej. Na podstawie protokołu przesłuchania M. Ł. organ wskazał, że w stolarni znajdowała się prawdopodobnie tylko piła do cięcia i nie były tam wykonywane żadne usługi. Zdaniem organu, spełnione zostały wszystkie przesłanki zmiany sposobu użytkowania określone w art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż obiekt stodoły został przeznaczony na pobyt ludzi, zmianie uległ tez układ obciążeń stropu w stodole, gdyż strych stał się pomieszczeniem magazynowym, zmieniły się też warunki higieniczno-sanitarne i pożarowe. Organ wywiódł, że taka zmiana sposobu użytkowania, w myśl art. 44 Prawa budowlanego z 1974 r., wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, na którą nie przedłożono dokumentacji. Z kolei po zakupie nieruchomości przez małżonków B. dokonano przebudowy z wydzieleniem pomieszczeń przeznaczonych na magazyn sprzętu budowlanego i narzędzi budowlanych oraz na magazyn dla części i akcesoriów samochodowych (obecne hale produkcyjne). Wymieniono też stropy, których układ obciążeń uległ zmianie. Na poddaszu – wedle zeznania M. B. z dnia 25 stycznia 2005 r. – znajdował się magazyn styropianu, wełny mineralnej i innych lekkich materiałów. Doszło zatem do kolejnej zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ stwierdził, że w świetle art. 28 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego z 1974 r. powyższe roboty wiązały się z wymianą ścian nośnych poprzez wykucie w nich otworów okiennych, co wymagało pozwolenia na budowę, którego M. B. nie posiadał. Do następnych zmian doszło po sprzedaży obiektu A. S. w dniu 6 września 1996 r., który wprowadził do niego usługi motoryzacyjne oraz w związku z wynajęciem pomieszczeń Z. K., który na parterze urządził warsztat stolarski, uruchomił kotłownię, a pomieszczenie nad warsztatem zaadoptował na ekspozycje mebli. Powołując treść art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994, obowiązującej w dacie dokonania zmiany, organ uznał, że doszło do zmiany warunków pracy, higieniczno-sanitarnych oraz prac budowlanych bez zgody właściwego organu. Dalej organ wskazał, że z inwentaryzacji budowlanej wynika, iż w hali produkcyjnej znajdującej się parterowej części obiektu, w której działalność prowadzi Z. K., w czasie oględzin, przeprowadzonych 8 września 2009 r., znajdowały się piła formatowa, oklejarka do wąskich płaszczyzn, wyciąg miejscowy i liczne elektronarzędzia. Pracę wykonywało dwóch pracowników. Jedna z hal wykorzystywana była jako magazyn. Od momentu wprowadzenia działalności przez Z. K. całkowicie uległ zmianie ciąg technologiczny obiektu. Na podstawie opisu działalności zakładu organ wskazał, że firma wykonuje usługi w zakresie montażu mebli kuchennych w mieszkaniach zamawiających, natomiast w ramach przygotowania mebli do montażu w zakładzie wykonuje się nawiercanie, kołkowanie i oklejanie krawędzi płyt laminowanych, a następnie scalanie szafek. Drzwiczki szafek, gotowe, są dostarczane przez dostawców zewnętrznych. Ponadto w zakładzie docinane są pod wymiar blaty kuchenne. W roku 2007 zakład zużył 1200 m² płyt. W zakładzie odbywają się procesy cięcia płyt, nawiercania w nich otworów, oklejania krawędzi, szlifowania oraz wykonywane są korpusy (skrzynki). Organ stwierdził, że proces produkcyjny w zakładzie Z. K. polega na wytwarzaniu gotowego produktu - mebli po obróbce surowca, jakim są płyty wiórowe oraz montowaniu w nim gotowych zakupionych elementów, tj. frontów oraz akcesoriów. W dalszej części uzasadnienia, powołując się na wyrok z dnia 2 marca 2009 r., organ stwierdził, że w pojęciu usług podstawowych mieszczą się nieprodukcyjne funkcje podstawowe, których zasięg mieści się w granicach działki. Na takim obszarze niedopuszczalne jest świadczenie usług mogących znacząco oddziaływać na środowisko, takich jak zakłady stolarskie. Przytaczając definicję pojęcia montaż, organ wskazał, że oznacza to składanie maszyn, aparatów, urządzeń z gotowych części, i na tej podstawie wywiódł, że części służące do montażu są wytwarzane w samym zakładzie, zaś montażu dokonuje się dopiero w domu klienta. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał treść zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, w którym wskazano zakład stolarski produkcyjny: wyrób mebli, galanterii drzewnej. Organ przyjął, że do likwidacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., a najistotniejsza zmiana sposobu użytkowania nastąpiła z chwilą rozpoczęcia działalności przez Z. K.. Przytaczając postanowienia nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1985 r., określające dla terenu... funkcję m.in. usług o charakterze podstawowym, organ wskazał na obowiązek uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dniu zaistnienia zdarzenia, jakim była samowolna zmiana sposobu użytkowania, która nastąpiła w roku 1996. Dodał, że na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) stolarnie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko niezależnie od wielkości produkcji. Organ wskazał, że w oparciu o opinię techniczną przedłożoną w wyniku postanowienia z dnia 31 października 2007 r. można stwierdzić, iż obiekt w chwili obecnej nie stanowi zagrożenia dla ludzi lub mienia, a odległość nowopowstałych otworów okiennych od granicy z sąsiednimi posesjami nie narusza warunków przeciw pożarowych. Wyjaśnił też organ, że orzeczony nakaz przywrócenia stanu poprzedniego, tj. ostatniego legalnego, którym było przeznaczenie obiektów jako stodoła i budynek inwentarski w części oznacza, iż w przedmiotowym budynku po realizacji decyzji nie może być prowadzona żadna działalność do momentu przeprowadzenia przez właściciela obiektu legalnej zmiany sposobu użytkowania w oparciu o procedurę przewidzianą w art. 71 Prawa budowlanego. Przywołując treść art. 51 Prawa budowlanego organ wykluczył możliwość legalizacji poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych robot budowlanych w trybie ust. 1 pkt 2 tego przepisu, argumentując, że profil działalności zakładu Z. K., powstały w wyniku zmiany sposobu użytkowania stodoły i części budynku inwentarskiego na stolarnię jest sprzeczny z planem obowiązującym w dacie zmiany. W świetle art. 50-51 Prawa budowlanego nie wchodzi też w rachubę możliwość zobowiązania do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy pozwalającej na ocenę potencjalnej możliwości legalizacji obiektu jako stolarni, gdyż żadne roboty lub czynności nie są w tym stanie faktycznym doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Z tych też względów nie nałożono obowiązku sporządzenia kolejnej opinii technicznej, wskazywanej w wyroku z dnia 2 marca 2009 r. Końcowo wyjaśnił, że z uwagi na przeprowadzenie w dniu 8 września 2009 r. oględzin przez osoby posiadające uprawnienia budowlane nie było też konieczne przeprowadzenie kolejnych oględzin. We wniesionym odwołaniu Anna i Zdzisław K., domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, zarzucili, że zakupiona przez M. B., a następnie A. S. nieruchomość stanowiła budynek biurowo-warsztatowy, a nie stodołę, w związku z czym wynajmowana była część tego budynku, a nie stodoły. Wskazali, że uciążliwość prowadzonej działalności mieści się w granicach własnej działki, zaś organ nie uwzględnił ustaleń zawartych w studium planu zagospodarowania przestrzennego i odrzucił możliwość legalizacji, przez co nie podporządkował się wyrokom Sądów. Poza tym w sposób nieuprawniony dokonał interpretacji zapisów planu obowiązującego w dacie zakupu nieruchomości. Podnieśli, że charakter obiektu, jego funkcja i przeznaczenie oraz fakt, że teren nie był i nie jest terenem rolniczym, nie pozwala na użytkowanie go jako chlewni, co czyni niewykonalną decyzję w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 7 lutego 2011 r., nr 48/11, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczył teść ustaleń organu pierwszej instancji, uznając je za prawidłowe i podkreślając fakt związania wyrokiem z dnia 2 marca 2009 r. Wskazał dodatkowo, że odwołujący nie kwestionują ustaleń organu w zakresie prowadzonej działalności, sprowadzających się do stwierdzenia, iż proces produkcyjny zakładu polega na wytwarzaniu gotowego produktu – mebli po obróbce płyt wiórowych, montowaniu frontów i akcesoriów. Końcowo organ odwoławczy podał, że analiza całości postępowania w kontekście wyroku Sądu pozwala stwierdzić, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji i prawidłowo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania stolarni na zabudowanie stodoły i budynku inwentarskiego. We wniesionej skardze A. i Z. K. zarzucili dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że w ramach prowadzonej działalności prowadzą zakład stolarski, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonali zmiany sposobu użytkowania w sposób wymagający dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do przepisów przeciw pożarowych, bezpieczeństwa pracy warunków higieniczno-sanitarnych oraz obowiązującego w tym czasie planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. umożliwiającego legalizacje obiektu budowlanego. Poza tym zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego pozwalającego na uznanie, że prowadzona działalność sprowadza się do świadczenia usług w sposób odpowiadający przeznaczeniu terenu wynikającemu z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego z 4 marca 1985 r. Zarzucili nadto nieuprawnione pominięcie twierdzeń i oświadczeń skarżących, iż miejscem wykonywania usług o charakterze stolarskim w postaci montażu, docinania elementów mebli oraz scalania szafek są mieszkania zamawiających, a nie siedziba "...". W oparciu o powyższe domagali się uchylenia decyzji obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu wskazali dodatkowo, że sporny obiekt, w którym prowadzona jest działalność stolarni, nie posiada instalacji do odprowadzania pyłów i gazów, a nadto, o sposobie wykonywania usług świadczyć mogą dokumenty księgowe i dokumenty kontrahentów tj. zlecenia, umowy, specyfikacje do zleceń, a takich dowodów nie przeprowadzono. Poza tym podnieśli, że skarżący nie posiada urządzeń specjalistycznych stolarskich, a jedynie podstawowe narzędzia do obróbki drewna; nie posiada też kwalifikacji zawodowych w zakresie stolarstwa. Zdaniem skarżących, pojęcia "produkcja" nie można utożsamiać z działalnością firmy "...", gdyż proces technologiczny musiałby przewidywać wytworzenie tarcicy drzewnej. Ponadto, według skarżących, wielkość zużytych w roku 2007 płyt nie wskazuje na fakt, że w zakładzie odbywa się produkcja. Dalej argumentowali, że w protokole kontroli WIOŚ z 26 maja 2008 r. zawarto zapis odnośnie braku wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla prowadzonej przez skarżącego działalności w zakresie montażu mebli, a ponadto stwierdzili, że sama treść wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie narzuca sposobu użytkowania budynku, w którym ta działalność jest prowadzona. Nie kwestionując faktu przeprowadzenia w obiekcie robót budowlanych, skarżący wywodzili, że sposób jego użytkowania nie uległ zmianie i jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał usługi o charakterze podstawowym, bytowym i nieuciążliwym, przy czym z planu nie wynika, zakaz prowadzenia na terenie przedmiotowej nieruchomości usług o charakterze biurowo-warsztatowym. Podtrzymując wywody odwołania odnośnie niewykonalności nakazu przywrócenia sposobu użytkowania obiektu jako stodoły czy budynku inwentarskiego, skarżący stwierdzili, że taka nazwa obiektu jest nazwą potoczną, która nie ma nic wspólnego ze sposobem poprzedniego faktycznego użytkowania, natomiast wykonanie decyzji skutkowałoby koniecznością likwidacji działalności gospodarczej. Końcowo wskazali, że od czasu wydania decyzji uchylonej przez organ odwoławczy na skutek naruszenia art. 153 p.p.s.a. organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych, a pomimo tego aktualnie organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednocześnie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r., nr 127/11, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem strony podtrzymały stanowiska procesowe, przy czym pełnomocnik skarżących wskazał na dokonaną w dniu 29 czerwca 2011 r. zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przedkładając wyrys. Natomiast uczestnik postępowania A. S. przedłożył fotografie urządzeń znajdujących się w stolarni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę uwzględnił. Sąd miał na względzie, że sprawa była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów przy ul. W. w G., będących własnością A. i Z. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiadał się dwukrotnie, tj. w wyroku z dnia 2 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 590/08, którym uchylił decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego oraz z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 357/10, którym utrzymał w mocy kasacyjną decyzję organu odwoławczego. Obecnie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie z dnia 7 lutego 2011 r., wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji i po rozpatrzeniu odwołania przez organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia. Stosownie do tych okoliczności, ocena prawna wyrażona we wcześniejszym wyroku winna mieć wpływ zarówno na treść zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organu administracji, jak i ocenę Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.
Z uwagi na obowiązek wynikający z art. 153 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki stwierdził, że rozpatrując sprawę i wydając zaskarżoną decyzję z dnia 7 lutego 2011 r., organ odwoławczy, będąc związany oceną prawną i zaleceniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2010 r., w sposób istotny naruszył powyższy przepis, gdyż całkowicie pominął zawarte w uzasadnieniu tego wyroku zalecenia Sądu, dotyczące dalszego postępowania. Już z tego powodu zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jako sprzeczna z art. 153 p.p.s.a., nie może pozostać w obiegu prawnym i jest to najistotniejsza wada zaskarżonej decyzji.
Sąd Wojewódzki przypomniał, że w wyroku z dnia 2 marca 2009 r., w sposób czytelny i precyzyjny kolejne fazy postępowania dotyczące legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, formułując ocenę prawną i wskazując na konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r., w tym art. 71 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przy odpowiednim zastosowaniu art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 tej ustawy. Podkreślił ponadto zakaz legalizacji w razie sprzeczności tego zamierzenia z przepisami zagospodarowania przestrzennego, wskazując w związku z tym na konieczność ustalenia sposobu użytkowania i funkcji zakładu prowadzonego przez skarżącego oraz akcentując obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów procedury, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Natomiast w wyroku z dnia 28 października 2010 r., wyrażając aprobatę dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, Sąd dokonał oceny prawnej odnoszącej się do przepisów postępowania i stwierdził, że nie ustalono jednoznacznie, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania poszczególnych obiektów użytkowanych przez MZE-AS jako obiekty gospodarcze i jaki był zakres wykonanych w nich robót, a także w którym z nich, określanych jako stodoła, stajnia i chlew, obecny właściciel prowadzi aktualnie działalność gospodarczą w postaci stolarni.
Sąd wskazał również sposób działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, mający na celu uniknięcie popełnionych uchybień procesowych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, podkreślając dodatkowo konieczność przeprowadzenia bezpośredniego dowodu z zeznań świadków i wywodząc, że dopuszczenie zeznań złożonych w postępowaniu karnym oraz w formie pisemnych oświadczeń, stanowi naruszenie art. 79 k.p.a. Ponadto, akcentując zawarty w wyroku z dnia 2 marca 2009 r. nakaz ustalenia w sposób bezsporny charakteru prowadzonej działalności na podstawie umów zawartych z kooperantem, czy dostawcą mebli na gotowe elementy, Sąd wskazał na konieczność ustalenia tej okoliczności również w oparciu o wyjaśnienia obecnego właściciela.
W ocenie Sądu w obecnym składzie, niezastosowanie się zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji do zaleceń Sądu wyrażonych w poprzednich orzeczeniach, doprowadziło w konsekwencji do ponownego uchybienia przepisom procedury. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki przypomniał, że przepis art. 7 k.p.a. reguluje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy przy rozpatrywaniu danej sprawy obowiązane są dążyć m.in. do ustalenia prawdy obiektywnej, poprzez wyczerpujące zbadanie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych, co skutkować ma uzyskaniem właściwego obrazu rzeczywistości, stanowiącego następnie podstawę do zastosowania odpowiedniego przepisu. Realizacji tej zasady służyć mają przede wszystkim regulacje określające przebieg postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji, w szczególności zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek dokładnego i starannego zgromadzenia oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że tak sformułowany nakaz obarcza organ administracji koniecznością prowadzenia postępowania dowodowego z własnej inicjatywy i poszukiwania odpowiednich środków dla wykazania okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy. W postępowaniu administracyjnym strona została zatem zwolniona z ciężaru dowodzenia, a obowiązek ten przerzucony został na organ. Strona ma jednak zawsze prawo uczestniczenia w postępowaniu dowodowym i tylko od jej woli zależy, czy z tego prawa skorzysta, czy też nie. Prawną pozycję strony w tym zakresie kształtuje art. 79 k.p.a., stanowiący konsekwencję zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z tym przepisem, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, a także ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wyjaśnienia.
Obowiązkiem organu administracji publicznej jest zachowanie wymogu art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzanego dowodu, przy czym jest to obowiązek bezwzględny, zaś jego niedopełnienie stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej mającym wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należało uznać, że wbrew wyraźnym wskazaniom co do dalszego postępowania, zawartym w obu wyrokach wydanych w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, organy administracji nie przeprowadziły postępowania w sposób należyty, naruszając tym samym po raz kolejny wskazane wyżej przepisy k.p.a. Oceniając bowiem realizację powyższych wskazań co do dalszego postępowania w kontekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki stwierdził, że utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy bezkrytycznie zaakceptował i przyjął za własne ustalenia, które legły u podstaw jej wydania.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że o ile decyzja organu pierwszej instancji nie mogła uwzględniać wskazań zamieszczonych w wyroku z dnia 28 października 2010 r., gdyż podjęta została w dniu 24 września 2010 r., czyli przed jego wydaniem, to w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy, tj. w dniu 7 lutego 2011 r., powyższy wyrok był już prawomocny, co skutkowało związaniem organu zaleceniami dotyczącymi dalszego postępowania sformułowanymi przez Sąd. Zalecenia te zostały jednak zupełnie zignorowane. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kilkakrotnie odwołano się do wyroku Sądu, jednak wyłącznie do orzeczenia z dnia 2 marca 2009 r., całkowicie pomijając zarówno fakt funkcjonowania w porządku prawnym prawomocnego wyroku z dnia 28 października 2010 r., a także pomijając treści zawarte w jego uzasadnieniu. W szczególności organ odwoławczy nie zastosował się do określonego w tym wyroku sposobu i kierunku uzyskania pełnego materiału faktycznego i dowodowego, sprowadzającego się do obowiązku przeprowadzenia precyzyjnie określonych przez Sąd czynności dowodowych, tj. przesłuchania świadków z udziałem skarżących.
Wręcz przeciwnie – decyzje organów obu instancji zostały oparte na tym samym materiale dowodowym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ślad za organem pierwszej instancji, wielokrotnie organ drugiej instancji odwołał się do zeznań świadków G. Ł. i M. B., złożonych w KPP Policji w Nysie oraz do treści oświadczeń M. Z. i S. G.złożonych na piśmie, które to dowody ze względu na sposób ich przeprowadzenia, naruszający art. 79 k.p.a., zostały zakwestionowane przez Sąd w wyroku z dnia 28 października 2010 r. Pomimo wymienionych wyżej zaleceń, postępowanie dowodowe we wskazanym przez Sąd zakresie nie zostało przeprowadzone.
Tym samym nie doszło do wyeliminowania wskazywanych w wyroku z dnia 28 października 2010 r. naruszeń zasad postępowania dowodowego oraz zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Poza tym, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie można uznać, że przez organ pierwszej instancji w pełni zrealizowane zostały nakazy wynikające z wyroku z dnia 2 marca 2009 r. Nadal nie uzupełniono materiału dowodowego mającego na celu ustalenie zakresu działalności prowadzonej przez skarżącego oraz sposobu wykonywania usług w ramach zakładu "..." i nie dopuszczono nieodzownych dowodów na tę okoliczność, m.in. w postaci umów z kooperantem lub dostawcą mebli na gotowe elementy, chociaż zalecenia Sądu, zawarte również w wyroku z dnia 28 października 2010 r. były jednoznaczne. W rezultacie nie zrealizowano postulatu dotyczącego należytego wyjaśnienia tej kwestii. Nie odniesiono się też do twierdzeń skarżących w tym zakresie, co także stanowi przejaw niezastosowania się do zaleceń Sądu zawartych w poprzednio wydanych orzeczeniach, jak również rzutuje na ocenę zgodności tej działalności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym na prawidłowość oceny odnośnie możliwości legalizacji w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
W świetle powyższego, nie można skutecznie odeprzeć zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz braku podjęcia przez organ czynności, które czyniłyby zadość uwagom zawartym w orzeczeniach Sądu. W sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, jak również taka zmiana stanu faktycznego, która wyłączyłaby obowiązek podporządkowania się rozstrzygających w niej organów administracji wskazaniom Sądu, sformułowanym w wyrokach z dnia 2 marca 2009 r. i z dnia 28 października 2010 r., co czyni zasadnym argument skargi niewykonania w całości tych zaleceń. Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia, że uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 153 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. decyzję organu pierwszej instancji. Omówione dotychczas uchybienia w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie są tego rodzaju, że przekraczają kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a. W szczególności ustalenie nowych okoliczności poprzez przeprowadzenie nowych dowodów, które nie były dotychczas przedmiotem oceny organu pierwszej instancji, wykracza poza granice postępowania uzupełniającego określonego w tym przepisie.
Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, rzeczą organu będzie podporządkowanie się stanowisku Sądu w zakresie oceny prawnej oraz zaleceń dotyczących dalszego postępowania, zawartych w wyrokach z dnia 2 marca 2009 r. i z dnia 28 października 2010 r. W szczególności w toku ponownego postępowania - zdaniem Sądu - powinno dojść do usunięcia naruszeń procedury administracyjnej w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, a następnie do dokonania oceny i jednoznacznego ustalenia możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego oraz wydania decyzji, opartej o odpowiedni przepis, odpowiadającej wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli B. S. i A. S., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię:
- - art. 75, art. 76 i art. 79 k.p.a. polegającą na nieuznaniu przez Sąd Wojewódzki jako dowodów w sprawie zeznań świadków G. Ł. i M. B. oraz nieuznaniu jako dowód treści oświadczeń złożonych na piśmie przez M. Z. i S. G., ze względu na sposób ich przeprowadzenia i nakazanie powtórnego przesłuchania tych świadków przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 79 k.p.a. Zdaniem skarżących zgodnie z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. nie jest potrzebne powtórne przesłuchiwanie tych świadków w trybie art.79 k.p.a. na tym etapie postępowania - w sytuacji, gdy żadna ze stron nie podważa ustaleń dokonanych na podstawie wyżej wymienionych dowodów, ani też żadna ze stron nie żąda przeprowadzenia nowych dowodów, zgodnie z art.78 § 1 k.p.a.;
- - poprzez błędną (rozszerzającą) wykładnię art. 77 § 1 k.p.a. polegającą na żądaniu przez Sąd Wojewódzki uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o "umowy z kooperantami lub dostawcą mebli na gotowe elementy" co miałoby na celu ustalenie zakresu działalności prowadzonej przez A.i Z. K. oraz ustalenie sposobu wykonywania usług w ramach zakładu "....". Uprawnienia organów nadzoru budowlanego nie obejmują kontroli umów cywilnoprawnych objętych tajemnicą handlową (bo nadzór budowlany nie jest organem kontroli skarbowej), to równocześnie Sąd Wojewódzki nie określił, jakie elementy tych umów i za jaki okres czasu miałyby być wzięte pod uwagę, w przedmiotowej sprawie, by wnieść nowe ustalenia, inne niż dokonane z już przeprowadzonych w tej sprawie dowodów zawartych w aktach sprawy;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu który ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a. Sąd dopuszcza po raz kolejny do przewlekłego prowadzeniem postępowania trwającego już od 10 lat, co w nieuzasadniony sposób przedłuża to postępowanie, z naruszeniem art. 135 p.p.s.a. Dyspozycja art. 135 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do podejmowania środków adekwatnych do celu jakim jest końcowe załatwienie sprawy. Tymczasem, zdaniem skarżących, skierowanie sprawy na tym etapie na początek jej rozpoczęcia w dniu 11 grudnia 2001 r. - zamiast podjęcia rozstrzygnięcia co do zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa i zamiast dokonania oceny prawidłowości przyjętej przez organy nadzoru budowlanego w tym względzie procedury - umożliwia sprawcom samowoli budowlanej kolejne odwołania do organu II instancji oraz kolejne skargi do Sądu Administracyjnego w sprawie, w której nie są potrzebne już żadne ustalenia dotyczące stanu faktycznego, gdyż stan faktyczny oraz stan formalnoprawny w zakresie Prawa budowlanego został już w tej sprawie szczegółowo ustalony i potwierdzony, co zezwala zdaniem skarżących na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w pełnym zakresie i jej ostateczne zakończenie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. i Z. K. wnieśli o oddalenie powyższej skargi kasacyjnej w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie tylko nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku, ale i nie odpowiada przedstawionym wymogom.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 176 i art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, w tym zawierać osnowę zawierającą co najmniej oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W osnowie skargi kasacyjnej nie zamieszczono zarzutów, wskazując jednak na wykazanie "przyczyn kasacyjnych" w treści uzasadnienia.
Ustawodawca wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna. Powinna ona czynić zadość wymaganiom formalnym, stawianym dla pisma w postępowaniu sądowym, a dodatkowo spełniać wymagania szczególne, właściwe tylko dla tego środka zaskarżenia. Wymaganiom tym przypisuje się charakter materialny. O ile braki formalne mogą zostać usunięte, to niespełnienie wymagań materialnych prowadzi do stwierdzenia niedopuszczalności skargi kasacyjnej. Niemniej jednak, ponieważ kolejność umieszczenia elementów skargi nie decyduje o zachowaniu przez nią wymogów formalnych, uznać należało, że przyczyny formalne nie stoją na przeszkodzie rozpoznaniu skargi.
Jednakże znacznie poważniejszą wadą skargi kasacyjnej jest sformułowanie zarzutów zamieszczonych w treści uzasadnienia tej skargi w sposób nie pozwalający na ich merytoryczną ocenę. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi bowiem zostać sformułowane w skardze kasacyjnej w sposób zgodny z art. 174 p.p.s.a. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą stać się bowiem jedynie te zarzuty kasacyjne, które sformułowano i uzasadniono zgodnie z wymaganiami wynikającymi z ww. przepisu. W przypadku przeciwnym, działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny.
Po pierwsze, naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej wykładni można określić jako nadanie danej normie innego znaczenia wskutek mylnego zrozumienia jej treści, natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w sprawie. Wadliwość tej formy naruszenia sprowadza się więc do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej albo do mylnej subsumcji.
Po drugie, skarżący kasacyjnie, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 75, art. 76 i art. 79 k.p.a. polegającą na nie uznaniu przez Sąd Wojewódzki jako dowodów w sprawie zeznań świadków oraz wymienionych w zarzucie dokumentów, wskazując na zakończenie argumentacji związanej z powyższym zarzutem, że jeśli Sąd Wojewódzki ma wątpliwości co do treści tych dokumentów, to może je uzyskać w trybie określonym w art. 76a k.p.a.
Takie sformułowanie zarzutów natury procesowej, na co wskazuje treść i uzasadnienie tego zarzutu, z przywołaniem jako podstawy zarzutu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc obrazy prawa materialnego, a dodatkowo zarzucenie na tej podstawie błędnej wykładni przepisów k.p.a., których sąd administracyjny nie stosuje, bez powiązania z jakimkolwiek przepisem procedury sądowoadministracyjnej, prowadzić musi do uznania, że przytoczona podstawa zarzutu nie jest usprawiedliwiona.
Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów procesowych zawartych w k.p.a. wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w p.p.s.a., a przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określa jedynie jedną z podstaw skargi kasacyjnej, lecz sam w sobie nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a., a zatem nawet przy przyjęciu, że skarżący usiłował w ramach tego zarzutu podważać prawidłowość proceduralną działań Sądu Wojewódzkiego, to niepowiązanie w skardze kasacyjnej tego zarzutu z jakimkolwiek przepisem p.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi.
Te same powody stały się przyczyną nieuwzględnienia kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż tak sformułowano zarzut drugi, przez błędną (rozszerzającą) wykładnię art. 77 § 1 k.p.a. polegającą na żądaniu przez Sąd Wojewódzki uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.
Powyższe zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny rozważył również w świetle poglądów, iż przepisy procedury administracyjnej mogą w niektórych przypadkach być stosowane jako podstawa naruszenia prawa materialnego. Dzieje się tak w przypadku, kiedy norma zawarta w przepisach proceduralnych stanowi podstawę rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej, wykonując jednocześnie taką funkcję, jaką w odniesieniu do decyzji merytorycznych - dotyczących praw względnie obowiązków pełnią przepisy prawa materialnego. Tylko w takich przypadkach naruszenia przepisów k.p.a. stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia mogą być potraktowane jako naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej taki przypadek nie zachodził, gdyż skarżącemu chodziło o realizację czynności dowodowych i wadliwą ocenę materiału jako podstawę kwestionowania ustaleń faktycznych. Ta kwestia mogłaby być zaś badana, gdyby w skardze kasacyjnej powołano zarzut naruszenia art. 141 § 4, bądź art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, czy art. 151 p.p.s.a.
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może efektywnie nastąpić poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie mogłaby ona być skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podważenie natomiast stanu faktycznego w skardze kasacyjnej poprzez sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skuteczne, ponieważ takie działanie traktowane jest jako błąd dyskwalifikujący skargę kasacyjną, która podlega oddaleniu.
Ostatni zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., chociaż postawiony prawidłowo jako naruszenie przepisów postępowania w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., również został wadliwie sformułowany, a nadto nie jest zarzutem trafnym.
W ramach przesłanki określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący musi bowiem bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, co uczyniono przez wskazanie art. 153 p.p.s.a., a nadto uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej zarzut ten postawiono wspominając wprawdzie o jego naruszeniu w stopniu który ma istotny wpływ na wynik sprawy, ale w żaden sposób nie wykazano istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia, ograniczając się do określenia nakazu zawartego w decyzji jako absurdalnego, w takim sensie w jakim absurdalne jest - zdaniem skarżącego - obowiązujące w Polsce Prawo budowlane. Obruszanie się na niedoskonałość obowiązujących przepisów, bez przeprowadzenia rzetelnej analizy zastosowania ich w danej sprawie nie spełnia jednak wymagań wyżej wskazanych kryteriów ich oceny. Postawienie tego zarzutu przez niewłaściwe zastosowanie przepisu proceduralnego również rozmija się z ustawowymi przesłankami określonymi w art. 174 p.p.s.a., gdyż tego rodzaju naruszenie jest właściwe do krytycznej analizy naruszeń prawa materialnego.
Powiązanie tego zarzutu z naruszeniem art. 135 p.p.s.a., który w ocenie skarżącego zobowiązuje Sąd do podejmowania środków adekwatnych do celu jakim jest końcowe załatwienie sprawy i wobec tego niezależnie od ustaleń i wytycznych prawomocnych wyroków wydanych w tej sprawie powinien prowadzić do formułowania własnych ocen prawnych - wprost przeczy zasadzie wyrażonej w art. 153 p.p.s.a.
Wobec tego, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie okazały się usprawiedliwione, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.