Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2834/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę P.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z dnia [..] nr [..] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki; organ I instancji; organ), na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – dalej: k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji własnej z dnia [..] nr [..].
Decyzją tą Inspektor Wojewódzki zreformował decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: Inspektor Powiatowy) z dnia [..] nr [..] w zakresie wyznaczonego w tej decyzji terminu na wykonanie nałożonego na P.D. – inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu na posesji przy ul. Ś.. A. we Wrocławiu – obowiązku sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W pozostałym zakresie Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [..]
Po rozpatrzeniu wniosku inwestora P.D. (dalej również: inwestor; skarżący; strona) z dnia 28 kwietnia 2014 r. o zmianę decyzji z dnia [..] nr [..] na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [..] nr [..] odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [..] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: Główny Inspektor; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [..] znak [..] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [..]
Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku inwestora (pismo z dnia [..]) o zmianę na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji z dnia [..] nr [..] Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [..] nr [..] odmówił wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.
Ze względu na następny wniosek inwestora z dnia [..] o zmianę decyzji z dnia [..], które to podanie nie zawierało podstawy prawnej żądania, Inspektor Wojewódzki – mając na uwadze, że już dwukrotnie toczyło się postępowanie o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. – przyjął, że podanie złożono na podstawie art. 155 k.p.a. W związku z tym organ I instancji w piśmie z dnia 4 maja 2015 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W piśmie z dnia 12 czerwca 2015 r. P.D. doprecyzował swoje żądanie z dnia 12 marca 2015 r., wskazując, że podstawą żądania zmiany decyzji z dnia 5 grudnia 2013 r. jest przepis art. 154 k.p.a.
W tych warunkach organ I instancji, po analizie złożonego podania o zmianę decyzji z dnia [..] nr [..] w trybie art. 154 k.p.a., stwierdził, że w kwestii zmiany przedmiotowej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. wypowiedział się już ostateczną decyzją z dnia [..] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Inspektor Wojewódzki w tych warunkach uznał, że ponowne rozstrzygnięcie co do możliwości zmiany tej samej decyzji, jest niedopuszczalne, a w przypadku rozpoznania, decyzja taka byłaby obarczona wadą z art. 156 § 3 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [..] znak [..] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia P.D., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek o zmianę decyzji z dnia [..] w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku był już przedmiotem merytorycznego rozpoznania, w konsekwencji nie jest możliwie ponowne podjęcie działań w tym samym zakresie z uwagi na wniesienie kolejnego wniosku, ponieważ skutkowałby to wydaniem decyzji obarczonej wadą, o której mowa w art. 156 § 3 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd) na postanowienie Głównego Inspektora z dnia 7 października 2015 r. inwestor zarzucił rażące naruszenie szeregu przepisów postępowania, akcentując, że Inspektor Wojewódzki nie dostrzegł, iż w sprawie z uwagi na przedłożenie dokumentacji projektowej zmienił się stan faktyczny, a skoro wystąpiły nowe okoliczności, to na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. istnieją podstawy dla zmiany decyzji. Skarżący podniósł, że przesłanką uzasadniającą zmianę decyzji jest nowy stan faktyczny, który nie był dotychczas przedmiotem rozpoznania przez organy, tj. wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
WSA w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, zaznaczył, że podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Sąd podniósł, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że jedną z dwóch niezależnych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jest zaistnienie innych – niż wniesienie podania przez podmiot, który nie jest stroną – uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Sąd I instancji podkreślił, że wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję (domniemanie mocy obowiązującej decyzji).
Stwierdzając, że skarżący już występował do organu z wnioskiem o zmianę decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia 5 grudnia 2013 r., Sąd uznał, że powyższe ustalenie mogło prowadzić tylko do jednego wniosku – a to, że mamy do czynienia z tożsamością podmiotową i taki wniosek słusznie organ wyciągnął. Ponadto Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła również tożsamość przedmiotowa spraw. W tym względzie Sąd wskazał na to, że kilkakrotne występowanie skarżącego z wnioskiem o zmianę przedmiotowej decyzji powoduje konieczność sprawdzenia, czy wskazywane we wnioskach podstawy zmiany, a także zakres tej zmiany, są tożsame z powołanymi we wniosku z dnia [..], który zainicjował obecnie kontrolowane postępowanie, sprecyzowanym w piśmie z dnia [..]
Sąd wskazał na następującą chronologię podejmowanych czynności oraz treść wniosków skarżącego i rozstrzygnięć organów:
- - pierwsze z postępowań o zmianę decyzji zostało wszczęte na podstawie wniosku z dnia [..] i zakończyło się decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] nr [..], którą następnie utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] znak [..]; podstawę żądania zmiany stanowił art. 154 k.p.a., zaś zmiana miała dotyczyć przedłużenia terminu na wykonanie nałożonego obowiązku,
- - następny wniosek z dnia [..] również jako podstawę zmiany wskazywał art. 154 § 1 k.p.a. i jego celem było uzyskanie przedłużenia terminu na wykonanie nałożonego obowiązku; wniosek ten pokrywał się z wnioskiem z dnia [..], stąd też Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [..] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.
- - kolejny wniosek o zmianę decyzji został wniesiony w piśmie z dnia [..], następnie sprecyzowany w piśmie z dnia [..]; według treści tych pism zmiana ma polegać na przesunięciu terminu do wykonania nałożonych obowiązków, zaś podstawą wniosku jest art. 154 § 1 k.p.a.
Oceniając tak przedstawiony stan sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że porównanie wskazanych przez we wniosku z dnia [..] podstaw zmiany decyzji i podstaw wskazanych we wniosku inicjującym obecnie kontrolowane postępowanie, prowadzi do wniosku, że są one identyczne. Oznacza to, zdaniem Sądu, że doszło do tożsamości stanów faktycznych, a skoro na skutek powołania tych samych podstaw zmiany decyzji już wcześniej organ orzekał w tym przedmiocie, to nie jest możliwe ponowne ich rozpatrywanie. Sąd w tych warunkach przyjął, że Inspektor Wojewódzki prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [..]
Końcowo Sąd zaznaczył, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, P.D., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a i art. 154 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ponowne złożenie wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. skutkuje koniecznością wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z tej tylko przyczyny, że skarżący złożył już uprzednio wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a.;
- 2. art. 134 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji zarzutów skargi i przyjęcie, że "sam fakt wcześniejszego prowadzenia przez organ postępowania zainicjowanego przez skarżącego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. skutkuje zaistnieniem stanu powagi rzeczy osądzonej, a w konsekwencji koniecznością zastosowania przez organ art. 61a § 1 k.p.a.", podczas gdy ustawa nie zawiera zakazu ponownego prowadzenia postępowania w trybie art. 154 § 1 k.p.a. w przypadku zmiany okoliczności faktycznych podanych we wniosku, zaś ocena "nowych" okoliczności faktycznych powinna nastąpić już we wszczętym postępowaniu. W tym zakresie inwestor argumentował, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że dla stwierdzenia tożsamości złożonych wniosków o zmianę decyzji ostatecznej wystarczające jest ich oparcie na art. 154 § 1 k.p.a. pomimo, że skarżący zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i w zarzutach podniesionych w skardze wskazywał na zmianę okoliczności faktycznych, które zaistniały w okresie pomiędzy datami złożonych wniosków, a w konsekwencji powodowały, że brak było tożsamości przedmiotowej – i co za tym idzie, nie zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanego w sprawie orzeczenia w sposób nieodpowiadający wymogom ustawowym, w szczególności poprzez jednozdaniowe odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, co powoduje, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku nie jest możliwa, albowiem Sąd I instancji nie zawarł w treści uzasadnienia wyroku wywodu prawnego dotyczącego podniesionych w skardze zarzutów.
Przy tak przytoczonych podstawach kasacyjnych, które zostały następnie umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie nie zachodzą określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. W takim wypadku sąd drugiej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli dokonywanej w postępowaniu odwoławczym jest w tych warunkach zdeterminowany przez przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia.
W niniejszej sprawie inwestor oparł skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż podniósł zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisu wynikowego art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61a § 1 i art. 154 § 1 k.p.a., a także przepisu art. 134 § 1 w powiązaniu z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak również przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego wyroku, w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu nr 3, dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało nastąpić poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. W ocenie strony spowodowało to, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku nie jest możliwa.
W tym względzie wyjaśnić trzeba, że naruszenie przez sąd wojewódzki omawianego przepisu może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej – czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, odstępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też mieć na uwadze, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSA WSA 2010/3/39 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I FSK 2067/15 – orzeczenia dostępne jw.).
Sąd kasacyjny nie podzielił stanowiska strony, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku nie była możliwa ze względu na przypisane Sądowi uchybienie. Przeciwnie, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwięźle i klarownie przedstawił motywy, którymi kierował się, rozstrzygając sprawę. W szczególności Sąd wskazał na doniosłe prawnie okoliczności faktyczne sprawy, które stanowiły podstawę przyjęcia, że nie mogło zostać wszczęte w trybie art. 155 k.p.a. kolejne postępowanie na wniosek strony, wobec czego zaszły podstawy do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Zaskarżony wyrok w pełni poddaje się kontroli instancyjnej, co będzie przedmiotem dalszych rozważań Sądu kasacyjnego.
W odniesieniu do zarzutu nr 1 – naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a i art. 154 k.p.a. należy zaznaczyć, że zastosowanie tych przepisów nie miało miejsca z tej "tylko przyczyny, że skarżący złożył już uprzednio wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a.". Istotne było to, że wcześniej odmówiono stronie zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., gdyż Główny Inspektor decyzją z dnia [..] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Inspektora Wojewódzkiego decyzją z dnia [..] nr [..], którą organ I instancji odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [..] Przyczyną odmowy zmiany tej decyzji było zaś to, że przepis art. 154 k.p.a. nie mógł być podstawą do rozważenia zasadności zmiany decyzji, bowiem decyzja, której dotyczy wniosek, jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, zatem nie może on być rozpatrzony w trybie art. 154 k.p.a. Skarżący w żadnej mierze nie zakwestionował tego, że zmiana ostatecznej decyzji z dnia [..] nr [..] powinna nastąpić w innym trybie, to jest na podstawie art. 155 k.p.a., bowiem jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo.
Skarżący nie wykazał też, aby Sąd I instancji wadliwie wyłożył lub zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie, w związku z powołanym przepisem wynikowym postępowania sądowoadministracyjnego.
Co się zaś tyczy zarzutu nr 2 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dla przyjęcia "tożsamości stanów faktycznych sprawy" wystarczające było w tym przypadku ponowne złożenie wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., pomimo że w sposób oczywisty decyzja objęta tym wnioskiem nie mogła być zmieniona w trybie wiążąco wskazanym przez stronę. Stanowisko Sądu I instancji okazało się w tym względzie trafne. W konsekwencji należało uznać, że zaszły oczywiste podstawy do zastosowania w sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania ze względu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a.
Wobec nieskuteczności zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanu sprawy, nie można było uznać, że Sąd naruszył art. 61a § 1 k.p.a., jak i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Dodać należy, że całkowicie niezrozumiała i chybiona była próba zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy kwestii formalnych związanych z rozdzieleniem skarg w określonych okolicznościach. Skarżący nie podjął w ogóle skutecznej próby umotywowania, jak Sąd I instancji miał naruszyć ten przepis i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.