Uzasadnienie
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 16 grudnia 2005 r. (znak PS.VI.0052/Post.26/D/05) na podstawie art. 27 ust. 4 w zw. z art. 27 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684) oraz art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie restrukturyzacyjne prowadzone w stosunku do Szpitala Specjalistycznego im. Świętego Jana w Starogardzie Gdańskim.
W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, Szpital Specjalistyczny św. Jana w Starogardzie Gdańskim zobowiązany był przekazać organowi restrukturyzacyjnemu w terminie do 1 grudnia 2005 r. wymagane prawem dokumenty, m.in. kopię ugody restrukturyzacyjnej zawartej z wierzycielami wierzytelności publicznoprawnych.
Organ podniósł, że Szpital Specjalistyczny św. Jana w Starogardzie Gdańskim pismem z dnia 6 grudnia 2005 r. zrezygnował z dalszego procesu restrukturyzacji ponieważ nie zebrał wymaganej liczby podpisanych ugód z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych na przeprowadzenie restrukturyzacji finansowej szpitala.
W sytuacji niespełnienia przez zakład warunków, o których mowa w art. 27 ust. 1, w tym nie zawarcia ugody restrukturyzacyjnej z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych, stosownie do art. 27 ust. 4 cytowanej ustawy, organ restrukturyzacyjny umarza postępowanie restrukturyzacyjne w terminie 4 miesięcy od wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego.
W dniu 20 lutego 2007 r., Specjalistyczny Szpital w Starogardzie Gdańskim złożył wniosek o uchylenie w/w decyzji na podstawie art. 154 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że decyzja której dotyczy wniosek jest decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a za jej uchyleniem przemawia słuszny interes społeczny, gdyż funkcjonowanie szpitala leży w interesie mieszkańców powiatu Starogardzkiego. Ponadto, w ocenie skarżącego, za uchyleniem decyzji przemawia także słuszny interes strony, bowiem uchylenie decyzji oznaczałoby przywrócenie postępowania restrukturyzacyjnego tym samym umożliwiając szpitalowi na uniknięcie likwidacji.
Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 20 marca 2007 r. (znak PS.VI.0052/Post26/002D/07) na podstawie art. 154 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 16 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja wydana na podstawie art. 27 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w sytuacji niespełnienia przez Szpital warunków określonych w art. 27 ust. 1 w zw. z art. 4 w/w ustawy, organ restrukturyzacyjny zobowiązany był do umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego w ustawowym terminie 4 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu takiego postępowania.
Ponadto organ wskazał, że zasada wyrażona w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie do przypadków, w których rozstrzygnięcie sprawy zależy od uznania administracyjnego, a nie w sytuacji - takiej jak ta w rozpatrywanej sprawie - gdy norma prawna nakłada na organ obowiązek określonego zachowania.
W odwołaniu od powyższej decyzji Szpital Specjalistyczny św. Jana podniósł, że Wojewoda Pomorski błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji związanej. Odwołujący się podniósł, że decydujące dla oceny, czy decyzja wydana na podstawie art. 27 wskazanej ustawy ma charakter uznaniowy, jest analiza przesłanek dla jej wydania. Organ wskazał, że z art. 27 ust. 1 ustawy można wyróżnić trzy takie przesłanki, z których ostatnia zakłada swobodę oceny organy, czy zamierzone działania zakładu prowadzić będą do jego efektownego działania w przyszłości. Zdaniem odwołującego się oznacza to, że nie można uznać decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 4 ustawy za decyzję związaną.
Odwołujący się podniósł także, że wydanie decyzji w trybie art. 154 § 2 k.p.a. nie oznaczałoby działania sprzecznego z prawem, bowiem spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji szpitala.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Zdrowia decyzją z dnia 31 maja 2007 r. (znak MZ-OZE-51-8245-19/JB/07) na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podzielił ustalenia i ocenę dokonaną przez organ I instancji, w szczególności w zakresie stanowiska Wojewody, że decyzja objęta wnioskiem jest decyzją "związaną" a więc nie może zostać uchylona w trybie art. 154 § 1 k.p.a..
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Specjalistyczny Szpital św. Jana w Starogardzie Gdańskim.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 27 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach restrukturyzacji należy do kategorii "decyzji związanych", podczas gdy konieczność oceny przez organ restrukturyzacyjny, czy przesłanka wskazana w art. 27 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy stanowi uznanie administracyjne.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1366/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylone lub zmienione tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność ma znaczenie pierwszorzędne. W ocenie WSA w Warszawie, z brzmienia art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. jasno wynika, że organ restrukturyzacyjny miał obowiązek umorzyć postępowanie restrukturyzacyjne wszczęte w stosunku do Szpitala św. Jana w Starogardzie Gdańskim wobec niespełnienia przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 2 - tj. nie zawarcia w określonym terminie ugód z wierzycielami wierzytelności publicznoprawnych. Treść wskazanego przepisu jednoznacznie zobowiązywała organ do określonego w nim zachowania nie pozwalając na swobodne uznanie, a zatem na dalsze prowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego.
W świetle powyższego, WSA w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego Specjalistyczny Szpital św. Jana w Starogardzie Gdańskim wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił wydanie przez WSA w Warszawie zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, oraz z naruszeniem przepisów postępowania - art. 154 § 1 k.p.a przez jego niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w jego ocenie, WSA w Warszawie błędnie odmówił zastosowania w niniejszej sprawie art. 154 § 1 k.p.a. przyjmując, że zaskarżona decyzja nie miała charakteru uznaniowego.
Skarżący podkreślił, że do wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji konieczne jest łączne spełnienie przez podmiot restrukturyzacyjny przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 ustawy. Trzecia z wymienionych w tym przepisie przesłanek wymaga od organu restrukturyzacyjnego wyjaśnienia, czy zamierzone działania restrukturyzowanego zakładu prowadzić będą do jego efektywnego funkcjonowania w przyszłości. Zdaniem skarżącego oznacza to, że ustawodawca pozostawił kwestię oceny spełnienia tej przesłanki organowi w ramach uznania administracyjnego. W konsekwencji w ocenie skarżącego, ze względu na ścisłe powiązanie przez ustawodawcę przesłanki umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego oraz przesłanek wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji skutkuje przeniesieniem cechy "uznaniowości" również na decyzję o umorzeniu postępowania.
Dodatkowo skarżący podniósł, że pismo z dnia 6 grudnia 2005 r. zostało mylnie odczytane przez organy jako wyrażenie woli rezygnacji z dalszego procesu restrukturyzacji. Zdaniem skarżącego, organ powinien poinformować Szpital o istotnych konsekwencjach uznania pisma z dnia 6 grudnia 2005 r. za wniosek o rezygnację z postępowania restrukturyzacyjnego oraz o zamiarze umorzenia tego postępowania, stosownie do art. 9 k.p.a.
Ponadto skarżący podniósł, że Szpital św. Jana w Starogardzie Gdańskim spełnia istotną rolę w zapewnieniu mieszkańcom powiatu starogardzkiego opieki medycznej. Szpital zrestrukturyzował 2/3 ogólnej sumy wierzytelności cywilnoprawnych oraz uzgodnił projekt programu restrukturyzacyjnego z wierzycielami wierzytelności publicznoprawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa).
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej jest decyzja Ministra Zdrowia z dnia 31 maja 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 20 lutego 2007 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia 16 grudnia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego prowadzonego w stosunku do Szpitala Specjalistycznego św. Jana w Starogardzie Gdańskim.
W sprawie bezsporne jest, że postępowanie restrukturyzacyjne zostało umorzone decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 16 grudnia 2005 r., ze względu na niespełnienie jednej z obligatoryjnych przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684), dalej: "ustawa o pomocy publicznej (...)", tj. braku przedstawienia w ustawowo określonym terminie kopii ugód z wszystkimi wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych Szpitala.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do kwestii charakteru decyzji o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego, a w konsekwencji do możliwości uchylenia takiej decyzji we wnioskowanym przez skarżącego trybie art. 154 k.p.a.
Błędne zdaniem skarżącego ustalenia WSA w Warszawie w tej kwestii, doprowadziły do wydania przez sąd I instancji wyroku z naruszeniem zarówno przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: tj. art. 154 § 1 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania w stosunku do zaskarżonej decyzji, jak również z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 27 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy publicznej (...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że decyzja o warunkach restrukturyzacji należy do kategorii decyzji związanych.
Zdaniem NSA orzekającego w rozpatrywanej sprawie, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena legalności postępowania w sprawie wniosku skarżącego Szpitala o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 16 grudnia 2005 r. umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne prowadzonego w stosunku do Specjalistycznego Szpitala św. Jana w Starogardzie Gdańskim.
Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej w niej mocy decyzji pierwszej instancji istotne jest więc przede wszystkim zbadanie, czy rozstrzygnięcie organu administracyjnego o odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji zostało podjęte zgodnie z prawem.
Należy podkreślić, że będące przedmiotem kontroli postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w ramach jednego z przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, określonego w art. 154 k.p.a.
Zgodnie art. 154 §1 k.p.a., "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony".
Przepis art. 154 § 1 k.p.a. wymienia dwie przesłanki jego zastosowania, a mianowicie: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Podkreślić przy tym trzeba, że w sprawach, w których wprowadzono instytucję decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy (patrz, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1995r., SA/Ka 2198/94, niepubl.). Zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. znajduje zastosowanie tylko w tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, a zatem wtedy, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz daje organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1995r., SA/Wr 2744/94, niepubl.).
Tak zawężony zakres zastosowania art. 154 k.p.a. wymaga więc zbadania, czy prawidłowo organy administracyjne w niniejszej sprawie wyłączyły możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 16 grudnia 2005 r., ze względu na fakt, że decyzja ta nie została wydana w ramach przyznanego przez ustawodawcę uznania administracyjnego.
Podstawą wydania decyzji ostatecznej, o której uchylenie w trybie k.p.a. wniósł skarżący w niniejszej sprawie był art. 27 ust. 4 ustawy o pomocy publicznej (...).
Przepis ten obliguje organ restrukturyzacyjny do wydania decyzji w terminie 4 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego. W zależności od tego, czy spełnione są przesłanki z art. 27 ust. 1 ustawy organ wydaje bądź decyzję o warunkach restrukturyzacji (art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej (...)), bądź też umarza postępowanie restrukturyzacyjne (art. 27 ust. 4 ustawy o pomocy publicznej (...)).
Jak trafnie podnosi skarżący, dla oceny charakteru decyzji umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne, a w konsekwencji dla oceny dopuszczalności wzruszenia takiej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., konieczne jest zbadanie, czy organ restrukturyzacyjny posiada zakres swobody w jej wydaniu w ramach uznania administracyjnego.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z przyjętym w ustawie o pomocy publicznej (...) modelem, w razie niespełnienia przewidzianych w ustawie przesłanek, organ administracyjny zobowiązany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego. Konstrukcja art. 27 ust. 4 ustawy o pomocy publicznej (...) - w szczególności użycie sformułowania "umarza postępowanie" - wskazuje na brak swobody organu restrukturyzacyjnego w tym zakresie.
Warto jednak zwrócić uwagę, że określone w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej (...) przesłanki, które determinują sposób rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania restrukturyzacyjnego mają zróżnicowany charakter.
Art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej (...) przewiduje trzy przesłanki wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji, a mianowicie:
- 1) podmiot w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie restrukturyzacyjne, wymaganych zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy publicznej (...), działań w stosunku do wierzycieli wierzytelności publiczno - oraz cywilnoprawnych oraz roszczeń pracowników,
- 2) uzyskał pozytywne opinie odnośnie do projektu restrukturyzacji w trybie określonym w art. 23 ustawy o pomocy publicznej (...),
- 3) z analizy wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów i danych, a także przedłożonych opinii wynika, że zamierzone działania zakładu prowadzić będą do jego efektywnego funkcjonowania w przyszłości.
O ile pierwsze dwie z wymienionych przesłanek mają charakter formalny, o tyle ostatni z wymienionych przez ustawodawcę warunków podlega swobodnej ocenie organu administracyjnego.
Nie zmienia to jednak faktu, że ocena, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy publicznej (...) może być dokonana dopiero po przedstawieniu przez podmiot restrukturyzowany dowodów potwierdzający wykonanie czynności oraz uzyskanie dokumentów, o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy publicznej (...).
W konsekwencji, zdaniem NSA orzekającego w niniejszej sprawie, charakter prawny decyzji umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne na podstawie art. 27 ust. 4 ustawy o pomocy publicznej (...) uzależniony będzie od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Inaczej mówiąc, dopiero po spełnieniu przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy publicznej (...), decyzja o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego uzyskuje charakter aktu podjętego w ramach uznania administracyjnego. W przeciwnym wypadku (tj. niespełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 i 2 w ustawowo przewidzianym terminie), organ zobligowany jest do wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, a więc decyzja ta będzie miała charakter decyzji związanej.
Jak wynika z akt sprawy, bezsporne jest, że w niniejszym postępowaniu Specjalistyczny Szpital św. Jana w Starogardzie Gdańskim nie zawarł ugody z wszystkimi wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych w określonym terminie, a więc nie spełnił przesłanki określonej w art. 27 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy publicznej (...).
Tym samym trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął w zaskarżonym wyroku, że w rozpatrywanej sprawie organy administracyjne uprawnione były do odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 16 grudnia 2005 r. umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne w trybie art. 154 k.p.a..
Prawidłowo bowiem przyjął WSA w Warszawie, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy treść art. 27 ust. 4 ustawy o pomocy publicznej (...) jednoznacznie zobowiązywała organ do określonego w nim działania, nie pozwalając na swobodne uznanie, a zatem na dalsze prowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego.
W świetle powyższego, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.