Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1608/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta R., z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], odrzucającą zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działce nr [...], przy ulicy Ś., obręb R. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na przepisy art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085 ze zm.). Kolegium stwierdziło, akceptując stanowisko organu I instancji, że zachodzi sukcesja uniwersalna. P. SA przejął majątek spółek: Pe. SA i C. SA. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją odwołującego się, iż przepis art. 12 ust.1 przywołanej ustawy stanowi lex specialis w stosunku do przepisów dotyczących następstwa prawnego, w zakresie publicznoprawnego następstwa administracyjnego. Wbrew zatem stanowisku odwołującego się, przepis art. 12 ust.1 nie wyłącza dopuszczalności sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. SA w P. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi R. Zarzucił przyjęcie, z naruszeniem art. 12 ust.1 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, za oczywiste, że strona skarżąca przejęła również odpowiedzialność za szkody w środowisku, poczynione przez jego poprzednika prawnego. Zarzucił także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Skarżący wywodził, że w sytuacji, gdy zgłaszający wykaże, iż sprawcą zanieczyszczenia jest podmiot poprzednio władający gruntem, nie ma podstaw prawnych do wyłączenia go z grona uprawnionych. Koncern miał obowiązek wykazania, że do zanieczyszczenia powierzchni ziemi przyczynił się inny podmiot. Obowiązku tego dopełnił przez wykazanie, iż tym innym podmiotem była C. SA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że poza sporem jest kwestia wykazania w zgłoszeniu, poprzez załączenie wyników badań, faktu zanieczyszczenia gruntów. Nie została jednak spełniona inna przesłanka uwzględnienia zgłoszenia – zanieczyszczenia przez inny podmiot, niż dokonujący zgłoszenia. Zastosowanie wykładni art. 465 § 3 Kodeksu handlowego prowadzi, zdaniem Sądu pierwszej instancji, do wniosku, że pojęcie "inny podmiot" użyte w art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska, dotyczy podmiotu innego, niż sukcesor praw i obowiązków podmiotu, który był rzeczywistym sprawcą zanieczyszczenia. P. SA jest sukcesorem spółki która dokonała zanieczyszczeń (C. SA). Chybiona jest natomiast, według Sądu, wykładnia przepisu art. 12 ust.1, jako normy szczególnej w stosunku do ogólnej zasady odpowiedzialności podmiotów będących generalnymi sukcesorami sprawcy szkód.
Sąd pierwszej instancji argumentował, że przepis art. 12 ust.1, jako przejściowy został wprowadzony wobec dokonania ustawą – Prawo ochrony środowiska, zmiany co określenia podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wcześniejsza odpowiedzialność w tym zakresie, powiązana z osobą sprawcy (wskazana w art. 82 ust.1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska) została zastąpiona zasadą odpowiedzialności podmiotu określonego mianem "władającego powierzchnią ziemi" (art. 102 w związku z art. 3 pkt 44 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Odpowiedzialność ta może być ograniczona tylko we wskazanych ustawą przypadkach, tj. gdy zanieczyszczenie nastąpiło w trakcie władania gruntem oraz władający wskaże konkretnego sprawcę zanieczyszczenia (art. 102 ust.1 i 2). Wynika stąd, że nie ma obecnie możliwości ograniczenia odpowiedzialności np. nabywcy gruntów, gdy zanieczyszczenie nastąpiło przed nabyciem władania.
Zmiana stanu formalnoprawnego mogłaby rzutować w takiej sytuacji na status prawny podmiotów, które weszły w posiadanie zanieczyszczonych gruntów przed wejściem w życie nowych regulacji. W tym kontekście przepisy przejściowe mogą służyć ochronie interesu podmiotów władających zanieczyszczonymi gruntami, gdy nie są sprawcami zanieczyszczenia, a nabyły je przed wejściem w życie nowych regulacji.
P. SA w P. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżył wyrok w całości i domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust.1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085 ze zm.), przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że obecnie władający gruntem, tj. P. SA, nie może dokonać skutecznego zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby przez inny podmiot – C. SA – dlatego, że jako następca prawny, na mocy sukcesji generalnej wyłączony został z grona podmiotów uprawnionych do dokonania takiego zgłoszenia.
Wnoszący skargę kasacyjną wywodził, że następstwo prawne nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania art. 12 ust.1 w/w ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia literalne brzmienie tego przepisu. Umożliwia on, według skarżącego, skorzystanie z niego wszystkim władającym w dniu wejścia w życie ustawy, nie wyłączając z grona uprawnionych następców prawnych. Przyjęcie zaś stanowiska, że sukcesja generalna wyłącza stosowanie art. 12 ustawy, czyniłoby ten przepis martwym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.
Odnośnie do powołania się skarżącego na przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stwierdzić trzeba przede wszystkim, że dla zachowania formy skargi kasacyjnej konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej, przez wskazanie przepisu ustawy, który został naruszony oraz określenie na czym to naruszenie polegało (patrz: Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2006, s. 377). Ograniczenie się do wskazania przepisu art. 174 P.p.s.a. nie jest wskazaniem podstawy skargi kasacyjnej i prowadzi do odrzucenia skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSA 2004/1/9).
Takie orzeczenie kończące postępowanie kasacyjne nie zostało wydane, gdyż skarżący zgłosił nadto inną podstawę kasacyjną, a podstawa ta odpowiada formalnym wymogom art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Skarżący wskazał bowiem naruszone, jego zdaniem, przepisy prawa materialnego i określił sposób tego naruszenia – błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zasadności zarzutu. Zarzut błędnej wykładni norm prawa materialnego, podniesiony w podstawie skargi kasacyjnej, może być skuteczny w odniesieniu do stosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego (por. Zbigniew Kmieciak "Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego", Państwo i Prawo 2005/1/18; wyrok NSA z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1252/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej na stronie www.nsa.gov.pl). W zakończonej zaskarżonym wyrokiem sprawie sądowoadministracyjnej Sąd stosował przepis materialnoprawny art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085 ze zm.).
Zasadność tego zarzutu zostanie rozważona w dalszej części. Najpierw należy jednak wskazać, że nieusprawiedliwiona jest omawiana podstawa kasacyjna w części dotyczącej przepisu art. 12 ust.2 ustawy wprowadzającej. Przepis ten nie jest normą prawa materialnego. Powołany przepis jest szczególną normą regulującą, obok przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, procedurę dokonywania zgłoszenia, o którym mowa w art. 12 ust.1 i jest stosowany nie przez sąd, ale przez organ administracyjny. Nawet gdyby przyjąć, że możliwe jest połączenie zarzutu naruszenia art. 12 ust.2 z wyżej przywołanym w podstawie skargi kasacyjnej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to tak sformułowana podstawa byłaby nieusprawiedliwiona. Nie stanowi bowiem wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej. Zarzuty podnoszone w podstawach kasacji muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania musi więc wskazywać przepis postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania administracyjnego. Odnotować warto, że gdy mowa o przepisie procedury sądowej, to nie wchodzi w grę przepis art. 174 P.p.s.a. Nie jest to przecież przepis proceduralny stosowany przez Sąd pierwszej instancji (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1588/04, niepublikowanego; Zbigniew Kmieciak, glosa do wyroku NSA, z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, Państwo i Prawo 2006/10/124; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 960/05, niepublikowany). Wyraźnie jednak zaakcentować trzeba, iż konstrukcja podstawy kasacyjnej polegająca na wstępnym przywołaniu przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bez wypowiedzi zawierającej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a następnie wskazanie przepisu postępowania, jako jednej z naruszonych norm prawa materialnego, świadczy o wadliwości podstawy kasacyjnej w tej części. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania, uzupełniania, czy uściślania podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1588/04, niepublikowany).
Nie jest natomiast merytorycznie zasadny zarzut błędnej wykładni art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej. W zakresie tej części podstawy kasacyjnej odnotować warto wadliwość, polegającą na zamieszczeniu stwierdzenia o błędnym wyłączeniu P. SA z grona podmiotów uprawnionych do dokonania zgłoszenia. Kwestia odpowiedzialności konkretnej strony postępowania administracyjnego nie mieści się w pojęciu wykładni prawa. Jest to zagadnienie stosowania prawa – podciągania ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawa materialnego.
Odnosząc się do tej części podstawy skargi kasacyjnej, która sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw, polegającą na przyjęciu, że obecnie władający gruntem nie może dokonać skutecznego zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby przez inny podmiot, dlatego że jako następca prawny, na mocy sukcesji generalnej, wyłączony został z grona podmiotów uprawnionych do dokonania zgłoszenia, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że poprzednik prawny władającego nie jest "innym podmiotem", w rozumieniu art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej. Taka wykładnia, wyrażona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 991/05, niepublikowanego, treść zamieszczona w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej na stronie www.nsa.gov.pl), jest podzielana także w niniejszej sprawie.
Na zakończenie, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 ust.3 ustawy wprowadzającej, stwierdzić przyjdzie, iż ocena Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do dokonania przez skarżącego zgłoszenia, o którym mowa w art. 12 ust.1, wyklucza możliwość przyjęcia zaistnienia podstaw materialnych do uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.