Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 71/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B.T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mońkach w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu [...] września 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mońkach wpłynęła skarga [...] "na bezczynność Kierownika Urzędu Rejowego w G., którego kompetencje przejął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mońkach", polegająca - w ocenie skarżącego - na rażącym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z [...] czerwca 1994 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego na działce nr [...] we wsi O. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, że w posiadanych przez niego dokumentach brak jest wniosku z [...] czerwca 1994 r., którego kserokopia została dołączona do skargi, znajduje się natomiast załącznik do tego wniosku. Z akt sprawy oznaczonej jako [...] nie wynika, by skarżący podnosił w korespondencji z organami nadzoru budowlanego fakt braku odpowiedzi na swój wniosek z [...] czerwca 1994 r. o pozwolenie na użytkowanie, składał bowiem jedynie wnioski o odroczenie terminu orzeczenia rozbiórki.
Oddalając skargę WSA w Białymstoku stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność, gdyż nie toczyło się postępowanie z opisanego wyżej wniosku (jego kserokopia została dołączona do skargi, jak też znajduje się na k. 219 akt [...].
Sąd ustalił, że z akt administracyjnych wynika natomiast, że w piśmie z 9 maja 1994 r. kilkoro właścicieli domków letniskowych znajdujących się we wsi O. (m. in. B.T.) wystąpiło do Burmistrza G., a następnie do Kierownika Urzędu Rejonowego w G., z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie domków. W odpowiedzi na ten zbiorczy wniosek Kierownik Urzędu Rejonowego wskazał (w piśmie z [...] maja 1994 r.), że nie będzie wszczynał postępowania "zbiorczego", gdyż może prowadzić wyłącznie postępowania indywidualne. Wydaje się, że efektem tego ostatnio wskazanego pisma mógł być sporny wniosek z [...] czerwca 1994 r. (wskazuje na to chronologia tych pism i ich treść). Mimo, iż wniosek znajduje się w aktach sprawy [...] na k. 219, to brak jest na nim adnotacji o dacie wpływu do organu, zaś wniosku nie ma w aktach wcześniej prowadzonych i zawierających archiwalne oraz autentyczne dokumenty z korespondencji między Urzędem Rejonowym a skarżącym i pozostałymi wnioskującymi o pozwolenia na użytkowanie.
Na k. 25 akt archiwalnych znajduje się "Powykonawczy projekt techniczny domku wypoczynku letniego – schronisko", datowany na [...] czerwca 1994 r., przy którym brak jest jednak spornego wniosku. Co prawda skarżący przedstawił kolorową kserokopię, czy też kolorowy wydruk zdjęcia potwierdzenia odbioru datowanego na dzień 28 czerwca 1994 r., jednakże nie ma na nim informacji o zawartości przesłanej korespondencji. Nie pozwala to w sposób jednoznaczny przyjąć, że zawierała ona przedmiotowy wniosek i że wpłynął on do organu.
Zdaniem Sądu, twierdzenie skarżącego, że postępowanie o pozwolenie na użytkowanie zostało zainicjowane żądaniem datowanym na dzień [...] czerwca 1994 r. nie znajduje także potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym sprawy, z którego wynika, że żadne postępowanie o pozwolenie na użytkowanie, z udziałem B.T. i dotyczące domku letniskowego na działce nr [...], się nie toczyło.
W aktach znajdują się decyzje rozbiórkowe wydawane także wobec B.T. nakazujące rozbiórkę spornego domku letniskowego na działce nr [...]. Ostatnia wydana w sprawie decyzja rozbiórkowa z dnia [...] czerwca 1995 r. została zaskarżona przez B.T. do NSA Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku, a skarga została oddalona wyrokiem z dnia 4 kwietnia 1996 r. w sprawie SA/Bk 828/95. Lektura akt administracyjnych z tamtego okresu, zawierających wszystkie powyżej wskazane decyzje rozbiórkowe oraz wymieniony wyrok NSA wskazuje, że nie toczyło się jednocześnie tzn. wraz z postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej ale jako odrębna sprawa, jakiekolwiek postępowanie o pozwolenie na użytkowanie spornego domku letniskowego. Nadto byłoby to niedopuszczalne, bowiem rozbiórka wyklucza jednoczesne uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.
Sąd I instancji zauważył, że z akt administracyjnych wynika też, że po wyroku NSA w sprawie SA/Bk 828/95 toczyło się postępowanie egzekucyjne mające na celu zrealizowanie orzeczonego nakazu rozbiórki. W piśmie z [...] kwietnia 2000 r. B.T. po raz pierwszy wniósł o przedłużenie terminu rozbiórki oraz ponawiał swoją prośbę kilkakrotnie. Prośby te były generalnie uwzględniane, natomiast nie została uwzględniona ostatnia z nich, bowiem decyzją z [...] lipca 2015 r. odmówiono odroczenia terminu dokonania rozbiórki.
Na podstawie akt sprawy uprawniona jest zatem konkluzja, że sam skarżący nie traktował wniosku z [...] czerwca 1994 r. jako inicjującego odrębne postępowanie wymagające formalnego zakończenia. Dopiero gdy wspomnianą decyzją z [...] lipca 2015 r. odmówiono uwzględnienia kolejnej prośby o przedłużenie terminu wykonania rozbiórki – "przypomniał sobie" o własnym, indywidualnym wniosku o pozwolenie na użytkowanie i wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nie zostało uwzględnione. Trafnie w uzasadnieniu tego postanowienia Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zwrócił uwagę, że przed 2015 r. skarżący nie wskazywał w korespondencji z organami nadzoru budowlanego na fakt braku odpowiedzi na jego wniosek z [...] czerwca 1994 r.
Reasumując Sąd podniósł, że w aktach sprawy nie ma dowodów na pozostawanie w toku przez prawie 20 lat postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z [...] czerwca 1994 r.
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej B.T. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 grudnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 kpa przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej niezasadnie oddalił skargę i tym samym nie zastosował środka określonego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem nie dopatrzył się w sprawie bezczynności organu, z uwagi na ustalenie, że wniosek skarżącego z [...] czerwca 1994 r. nie został złożony organowi (nie ma go w aktach archiwalnych sprawy [...]), wobec czego nie toczyło się postępowanie administracyjne, podczas gdy:
- - Sąd I instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotowy wniosek skarżącego z [...] czerwca 1994 r. fizycznie znajduje się w aktach tej samej sprawy prowadzonej pod sygn. akt [...] na
- k. 219, co już samo w sobie pozwala uznać go za złożony organowi, inicjujący odrębne postępowanie w rozumieniu art. 61 § 1 i 3 kpa i obligujący organ do załatwienia sprawy (a ponadto pozwala przyjąć, że w świetle istnienia pozostałych, niżej wskazanych dowodów, że wniosek ten został złożony organowi w dniu [...] czerwca 1994 r., zaś wbrew stanowisku Sądu I instancji nie ma większego znaczenia brak adnotacji o wpływie wniosku do organu, a podstawowe znaczenie ma fizyczna obecność dokumentu w aktach);
- - w treści wniosku z 6 czerwca 1994 r. wymieniony jest załącznik do wniosku w postaci powykonawczego projektu technicznego z [...] czerwca 1994 r., który to załącznik fizycznie znajduje się w aktach archiwalnych dotyczących domku letniskowego skarżącego, co wskazuje na to, że brak w tych aktach samego wniosku może wynikać z tego, że te akta archiwalne nie zachowały się w całości (nie byłoby racjonalne składanie samego załącznika, bez złożenia wniosku);
- - w materiale dowodowym znajduje się potwierdzenie odbioru z 28 czerwca 1994r., które wskazuje na doręczenie pisma organowi, a któremu Sąd I instancji niezasadnie odmówił znaczenia w sprawie wobec tego, że nie znajduje się na nim informacja o zawartości przesłanej korespondencji, podczas gdy konieczność dokonywania takiej adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie wynika z kpa i jej dokonywanie nie jest przyjęte w obrocie korespondencji dokonywanym za pomocą operatora pocztowego.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął argumentację przemawiającą za zasadnością opisanych wyżej zarzutów i podniósł, że w jego ocenie materiał dowodowy postępowania pozwala na dokonanie ustalenia, że w sprawie złożony został przez skarżącego wniosek z [...] czerwca 1994 r. inicjujący wszczęcie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego na działce nr [...] znajdującego się na terenie wsi O. Brak tego wniosku w aktach archiwalnych może wynikać z tego, że nie zachowały się one w całości, co rozważał także Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, co wyraził w postanowieniu z 10 sierpnia 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania ustalenia Sądu I instancji, które legło u podstaw oddalenia wniesionej przez B.T. skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mońkach, że wniosek z [...] czerwca 1994 r. nie został złożony do organu (wówczas Kierownika Urzędu Rejonowego w G.), a zatem nie mógł zainicjować postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego na działce nr [...] we wsi O., skutkiem czego winno być rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji. Na wadliwość tego ustalenia wskazują – zdaniem autora skargi kasacyjnej – trzy argumenty:
- 1. wniosek z [...] czerwca 1994 r. fizycznie znajduje się w aktach sprawy [...], co już oznacza że został wniesiony i zainicjował postępowanie administracyjne,
- 2. wymieniony we wniosku załącznik w postaci powykonawczego projektu technicznego z [...] czerwca 1994 r. znajduje się w aktach archiwalnych, a brak samego wniosku może wypływać z tego, że akta te nie zachowały się w całości,
- 3. w materiale dowodowym znajduje się potwierdzenie odbioru z 28 czerwca 1994 r., które wskazuje na doręczenie pisma organowi.
Zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne z następujących powodów:
Ad.
- 1. W aktach sprawy [...], będących zbiorem dokumentów (oryginalnych bądź ich kopii) przyporządkowanych do różnych postępowań, które toczyły się przed organami administracji publicznej w sprawie samowolnej budowy domku letniskowego na działce nr [...] we wsi O., wniosek z [...] czerwca 1994 r. dołączony do skargi na bezczynność, pojawia się dwa razy. W obu przypadkach jako załącznik do innych wniosków B.T. kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., a mianowicie:
- - do wniosku datowanego na [...] maja 2014 r. (data wpływu do organu 5 maja 2014 r.) o zmianę – na podstawie art. 155 § 1 kpa – decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z [...] kwietnia 1995 r. nakazującej rozbiórkę domku letniskowego na działce nr [...] oraz decyzji tego samego organu z [...] kwietnia 1995 r. nakazującej rozbiórkę domku letniskowego na działce nr [...] w O., nabytej przez skarżącego od J.J. Wniosek z [...] czerwca 1995 r. wskazany został jako "dowód nr 4".
- - do wniosku datowanego na [...] sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu 14 sierpnia 2014 r.) o odroczenie do 12 sierpnia 2015 r. terminu dokonania rozbiórki domku letniskowego na obu ww. działkach w O. Jako dowód wskazano i dołączono wniosek z [...] czerwca 1994 r.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie można uznać, że złożone w tej formie pisma zawierające wniosek datowany na [...] czerwca 1994 r., wszczynały postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Przede wszystkim podkreślić należy, że wniosek ten został złożony zupełnie w innym celu, a mianowicie jako jeden z załączników zawierających dowody mające świadczyć – w ocenie strony – o słuszności argumentacji znajdującej się w dwóch opisanych wyżej odrębnych wnioskach wszczynających postępowania administracyjne o zmianę decyzji w przedmiocie rozbiórki i o odroczenie terminu dokonania rozbiórki. I tak, we wniosku z [...] maja 2014 r. załącznik Nr 4 (wniosek z [...] czerwca 1994 r.) miał wykazać to, że skarżący wystąpił do Urzędu Rejonowego w G. o pozwolenie na użytkowanie domku letniskowego, zaś we wniosku z[...] sierpnia 2014 r. wniosek ten został załączony dla potwierdzenia zasadności poglądu, że "nie byłoby uzasadnione i sprawiedliwe dokonanie rozbiórki domku letniskowego przed ustaleniem, w jaki sposób został rozpoznany (...) wniosek z [...].06.1994 r." Tym samym, za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że sam fakt, iż wniosek z [...] czerwca 1994 r. znajduje się w aktach [...], nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że został wniesiony do organu w celu wszczęcia postępowania administracyjnego i co za tym idzie, że wniosek ten wszczął postępowanie w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, które – jak podnosi skarżący kasacyjnie – nie zakończyło się wydaniem decyzji.
Ad.
2. Istotnie, w treści wniosku z [...] czerwca 1994 r., o jakim mowa wyżej, jako załącznik wskazano projekt powykonawczy z tej samej daty, znajdujący się w oryginalnych aktach archiwalnych. Okoliczność ta nie przesądza jednak o tym, że do właściwego w tej dacie organu wniesiony został sam wniosek, tym bardziej, że projekt powykonawczy z [...] czerwca 1994 r. ma taki charakter, że mógł został przedłożony przez skarżącego jako samodzielny dowód w toczącej się wówczas sprawie dotyczącej samowolnej budowy domku letniskowego na działce nr [...] w O. Akta archiwalne wskazują przy tym na to, że projekt został złożony wraz z innymi dokumentami, w tym z odwołaniem od decyzji o nakazaniu rozbiórki domku letniskowego z [...] czerwca 1994 r. To prawda, że oryginalne akta archiwalne dotyczące prowadzonego postępowania w przedmiocie samowoli nie zachowały się w całości, gdyż brak jest w nich np. odwołania od decyzji z [...] czerwca 1994 r., jednak w przeciwieństwie do wniosku z [...] czerwca 1994 r., na który powołuje się skarżący uzasadniając skargę na bezczynność organu, nie ma żadnej wątpliwości co do tego, że zostało ono złożone. Wynika to chociażby z pisma przesyłającego akta I instancji wraz z odwołaniem od decyzji z [...] czerwca 1994 r. do organu odwoławczego – Urzędu Wojewódzkiego w Łomży czy z treści samej decyzji organu II instancji z [...] lipca 1994 r. Natomiast do złożenia wniosku z [...] czerwca 1994 r. nie nawiązują w żadnej z wydanych na przestrzeni kilkunastu lat decyzji organy administracji ani nie wspomina o nim sam skarżący w składanych w tym czasie wielu pismach procesowych, w tym także w odwołaniach – aż do roku 2014, tj. do złożenia wniosku z [...] maja 2014 r., o którym była mowa wyżej.
Z tych powodów podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja, że skoro skarżący bezspornie w roku 1994 złożył do akt postępowania administracyjnego projekt powykonawczy z [...] czerwca 1994 r., który został wskazany jako załącznik we wniosku z tej samej daty, to tym samym "zapewne musiał być i sam wniosek", nie może skutecznie podważyć prawidłowej oceny przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że brak jest przekonujących dowodów na złożenie do właściwego organu wniosku, który inicjowałby postępowanie administracyjne.
Ad.
3. Podobnie dołączone do skargi potwierdzenie odbioru korespondencji przez organ z 28 czerwca 1994 r. nie może przesądzać o wniesieniu do Urzędu Rejonowego w G. wniosku z [...] czerwca 1994 r. W aktach archiwalnych znajduje się bowiem koperta z datownikiem poczty w Białymstoku i datą nadania 27 czerwca 1994 r., zawierająca najprawdopodobniej – na co wskazują akta – odwołanie od decyzji tego organu z [...] czerwca 1994 r. nakazującej rozbiórkę domku letniskowego na działce nr [...] w O. Nie ma jednak żadnych dowodów na to, że znalazł się tam także wniosek z [...] czerwca 1994 r.
Podkreślenia wymaga, że wpływ tego wniosku do organu właściwego – po wyczerpaniu możliwości dowodowych wynikających z lektury i oglądu nadesłanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. akt archiwalnych - winien wykazać skarżący kasacyjnie, gdyż to on na twierdzeniu, że wniosek z [...] czerwca 1994 r. wszczął postępowanie administracyjne, a więc został złożony do organu, opiera skargę na bezczynność i wywodzi z tego twierdzenia konkretne skutki prawne. Brak poczynienia przez skarżącego adnotacji na dołączonym do skargi zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji przez Urząd Rejonowy w G. w dniu [...] czerwca 1994 r., co do tego, jakie dokumenty przesłał wówczas do właściwego organu, ma natomiast takie znaczenie, że skarżący kasacyjnie nie wykazał tym dowodem, ażeby wniosek z [...] czerwca 1994 r. został wówczas złożony.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji oparł swoje ustalenia nie tylko na tym, że w aktach archiwalnych związanych z prowadzeniem postępowania dotyczącego domku letniskowego na działce należącej do B.T. nie ma wniosku, na który powołuje się on w skardze. Sąd przytoczył bowiem szereg innych, przekonujących i logicznych argumentów przemawiających za prawidłowością oceny, że wniosek ten nie został wniesiony, nie wszczął postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie było podstaw do ustalenia, że organ pozostawał bezczynny.
Ponieważ w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do uwzględnienia skargi B.T., zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 kpa okazały się niezasadne, co powodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a.