Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 września 2018r., sygn. akt IV SAB/Wa 287/18 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. i S. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania - umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpatrzenia odwołania B. B. i S. B. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (pkt 1 wyroku); stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku (pkt 2 wyroku); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
B. B. i S. B. pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w związku ze złożonym odwołaniem od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wpływ spraw do SKO w [...] jest największy w całej Polsce. Sprawozdawca tej sprawy w 2017r. miał do rozpoznania 170 spraw (do czasu otrzymania tej sprawy). W tym samym czasie wydał 160 orzeczeń i przeprowadził 120 rozpraw administracyjnych. Pracuje po 10-11 godzin dziennie i nie może poświęcić więcej czasu na pracę zawodową. Dnia 9 października 2017 r. została wydana decyzja w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w przywołanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie SKO w [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 k.p.a., co stanowi o wypełnieniu przesłanki przewlekłości postępowania. Podniósł, że analiza dokumentów nadesłanych przez organ wskazuje, że od daty zwrotu akt przez WSA w Warszawie, co nastąpiło 29 marca 2017 r., organ nie podjął istotnych czynności w sprawie ani nie informował strony o przedłużeniu czasu trwania postępowania, mimo że skarżący zwracali się do organu o podjęcie czynności merytorycznych (pisma z 5 kwietnia 2017 r., 10 maja 2017 r., 13 lipca 2017 r.). Okoliczności podniesione przez organ dotyczące liczby spraw pozostających w referacie sprawozdawcy i jego obciążenia merytorycznego w świetle 149 p.p.s.a. pozostają,, zdaniem Sądu, bez znaczenia.
Organ ma bowiem obowiązek tak zorganizować pracę urzędu, aby mógł rozpoznać sprawę w terminach ustawowych. W związku z tym Sąd uznał, że w sprawie zaistniała rażąca przewlekłość postępowania, gdyż organ przez co najmniej 7 miesięcy nie podejmował żadnej czynności w sprawie i nie informował strony o przyczynach jej niezałatwienia w terminie. Wskazał, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również niczym nie uzasadniona długotrwałość prowadzenia postępowania Organ nie podejmował czynności w sprawie, ani nie informował strony o przyczynach jej niezałatwienia, co stanowi podstawę do uznania, że organ w sposób rażący naruszył podstawowe przepisy postępowania administracyjnego. Wobec wydania decyzji merytorycznej po wniesieniu skargi do sądu, Sąd na podstawie art.161 pkt 3 w zw. ze 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), umorzył postępowanie w zakresie w jakim skarżący domagali się wydania przez organ rozstrzygnięcia. W pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a.
Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w części w zakresie pkt 3, w którym Sąd stwierdza, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Sąd dokonał nieprawidłowej interpretacji pojęcia "stanu przewlekłości mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa", co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. i uznania, iż w sprawie zachodzi taka przesłanka.
W oparciu powyższy zarzut wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 i stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego. Następnie podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że rozpatrzenie wniosku stron miało miejsce z przekroczeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Jednakże stanowisko Sądu I instancji, kwalifikujące to opóźnienie jako przewlekle prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zważywszy na cały skomplikowany przebieg postępowania i występowanie w sprawie stron o przeciwstawnych interesach, nie jest właściwe. Organ zwrócił uwagę, że nie każde naruszenie prawa - nawet oczywiste - ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy.
Podkreślenia wymaga jednocześnie, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Zdaniem skarżącego organu, w przedmiotowej sprawie nie występowały okoliczności szczególne, które uzasadniałyby stwierdzenie kwalifikowanego typu bezczynności. Sąd I instancji dokonał zatem nieprawidłowej interpretacji pojęcia "stanu przewlekłości mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa", co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. i uznania, iż w sprawie zachodzi taka przesłanka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a to z poniższych względów.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1a.
Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 – art. 149 § 2 p.p.s.a.
Przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z.Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238).
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. Przewlekłość postępowania może również dotyczyć sytuacji, w której organ wydaje rozstrzygnięcia będące następnie przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego.
O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717).
Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
Stwierdzenie przez sąd administracji, czy dane postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J.Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238).
Sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania powinien ustalić przebieg postępowania i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone okoliczności wskazują na przewlekłość w działaniach organu, czy też działanie organu prowadzącego postępowanie jest wynikiem okoliczności od niego niezależnych.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji starannie prześledził czynności podejmowane przez organ, ustalił daty dokonania czynności i okresy jakie upłynęły między kolejnymi czynnościami organu. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, albowiem – jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji – od dnia zwrotu akt przez WSA w Warszawie (29 marca 2017 r.) - organ nie podjął istotnych czynności w sprawie ani nie informował strony o przedłużeniu czasu trwania postępowania, mimo że skarżący zwracali się do organu, pismami z dnia 5 kwietnia 2017 r., 10 maja 2017 r. i 13 lipca 2017r., o podjęcie czynności merytorycznych.
Zasadnie też uznał Sąd pierwszej instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Na rażące naruszenie prawa wskazują okoliczności, iż organ przez 7 miesięcy nie podejmował żadnej czynności w sprawie i nie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, jak i nie wskazywał stronie terminu załatwienia sprawy. Takie działanie organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że organ nie zareagował na żadne ze wskazanych wyżej pism skarżących i nie udzielił na nie żadnej odpowiedzi, wyjaśnień. Takie postępowanie nosi cechy przewlekłości postępowania i to rażącej przewlekłości postępowania.
Przypomnieć należy, iż z mocy art. 36 § 1 k.p.a. na organie ciąży obowiązek zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu - § 2.
W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że okoliczności sprawy wystarczająco wykazują zaistnienie rażącego naruszenia prawa. Taki stopień naruszenia wynika w szczególności z faktu braku czynności organu, mimo wielokrotnych ponagleń. Biorąc pod uwagę czas, w którym faktycznie organ administracji zobligowany był do sprawnego działania, a takich efektywnych czynności nie podejmował należało uznać, że ocena Sądu pierwszej instancji co do istnienia cech rażącego naruszenia prawa jest prawidłowa. Dla ustalenia, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły musi zaistnieć przesłanka długotrwałości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Znaczna, nieuzasadniona długotrwałość postępowania, jaka zaistniała w tej sprawie prawidłowo została zakwalifikowana jako rażąca.
Na powyższą ocenę w okolicznościach tej sprawy nie mogą wpłynąć okoliczności dotyczące znacznego wpływu spraw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i ilość spraw w referacie sprawozdawcy. To na organie administracji publicznej ciąży odpowiedzialność za zorganizowanie i zapewnienie warunków (także kadrowych) pozwalających na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw i skutków zaniedbań w tym zakresie nie można przerzucać na stronę. Podobnie, skomplikowany charakter sprawy, występowanie stron o sprzecznych interesach, wszczęcie postępowania w sprawie na podstawie wniosków złożonych w marcu 2008r. i październiku 2010r. nie może usprawiedliwiać braku czynności organu od dnia zwrotu przez Sąd akt do organu.
Zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 3531/15 uchylił decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że - mając na względzie przedstawiony stan sprawy, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz zaprezentowaną ocenę prawną i wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., motywy zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji - zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazał, że w tym momencie organ odwoławczy powinien rozpoznać i rozpatrzyć sprawę w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania.
W tym stanie rzeczy zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.