Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 579/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1604/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi "W. R. P." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 maja 2014r., nr... w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Decyzją z dnia 30 maja 2014r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania "W. R. P." Sp. z o.o. z siedzibą w P., utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia 22 listopada 2013., znak:..., wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 257.919,00 zł za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska w 2009r.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie Starosta P. decyzją z dnia 6 sierpnia 2009r., znak:..., udzielił spółce Z. D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (obecnie "W. R. P." Sp. z o.o.) m.in. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki Jeziorki. Zgodnie z pkt II pdp. 3 decyzji strona została zobowiązana do prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego. W podstawie prawnej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego wskazano przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137 poz. 984 ze zmianami).

Biorąc pod uwagę przepis art. 128 ust.1 pkt 9 Prawa wodnego oraz to, że w pozwoleniu wodnoprawnym określono wprowadzane do środowiska ścieki jako ścieki przemysłowe organ stwierdził, że sposób wykonywania pomiarów w niniejszej sprawie został jednoznacznie określony. Zgodnie z § 7 ust.1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r., strona została zobowiązana do pomiarów ich ilości i jakości w regularnych odstępach czasu z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, stale w tym samym miejscu, w którym ścieki są wprowadzane do wód, a jeżeli to konieczne - w innym miejscu reprezentatywnym dla ilości i jakości tych ścieków. Zgodnie z art. 149 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wyniki tych pomiarów na zasadach określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie rodzajów pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz.U. Nr 215 poz. 1366), powinny być przekazywane wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 273 ust. 2 Prawa ochrony środowiska administracyjna kara pieniężna jest ponoszona za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska ustalonych decyzją, w tej sprawie udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do wód powierzchniowych. Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzony przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie do art. 12 Prawa ochrony środowiska pomiary te powinny być dokonane z zastosowaniem metodyk referencyjnych, jeżeli metodyki takie zostały określone na podstawie ustaw lub innymi jeżeli udowodni się co najmniej ich pełna równoważność z metodykami referencyjnymi. Przy dokonywaniu pomiarów muszą być też spełnione wymogi art. 147a Prawa ochrony środowiska oraz wymogi zawarte w przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego.

Jeżeli zobowiązany podmiot nie wykonał nałożonych obowiązków związanych z wykonywaniem wymaganych pomiarów, to zastosowanie mają przepisy art. 305a Prawa ochrony środowiska. Dla ścieków przemysłowych sposób oceny ich jakości zawarty jest w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Przepisy stanowią, że ocena ta może być dokonana tylko na podstawie co najmniej 6 pomiarów. Przepisy nie przewidują możliwości dokonania oceny, że spełnione są warunki odprowadzania ścieków, na podstawie analizy jednej próbki.

W niniejszej sprawie, pomimo obowiązku wynikającego z art. 149 ust. 1 Prawa ochrony środowiska strona nie przekazywała wyników pomiarów dotyczących ilości i jakości odprowadzanych ścieków M. Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w W. Zgodnie z art. 305 ust. 4 Prawa ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym.

Zdaniem organu, sposób ustalenia wysokości kary w tej sprawie wynika z przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 310 ust. 2 Prawa ochrony środowiska (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi) oraz z przepisów art. 314 ust. 4, 5 i 6 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z powoływanymi wyżej przepisami przekroczenie ilości i składu ścieków wyraża się ilością substancji wprowadzanych do wód lub do ziemi, a przekroczenie stanu ścieków ilością ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jeżeli przekroczenie dotyczy więcej niż jednego warunku pozwolenia wodnoprawnego, ustala się karę za naruszenie każdego warunku. Jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji w ściekach, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, do ustalenia kary co do zasady przyjmuje się wszystkie substancje, których dopuszczalna wartość została przekroczona.

Wyjątkowo dla pewnej grupy substancji w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik odstąpiono od ww. zasady przyjmując, że karę ustala się dla substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę. W przypadku gdy nie wszystkie próbki ścieków potrzebne do oceny spełnienia wymagań spełniają je, ilość substancji wprowadzonej do środowiska oblicza się na podstawie określonego wzoru. Brak pomiaru w przypadku składu ścieków, biorąc pod uwagę przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska jest traktowany jako pomiar nie spełniający wymagań.

Dodatkowo ustawodawca ww. przepisie określił jak należy określić wielkość przekroczenia dla brakującego pomiaru. W przypadku pomiarów stanu ścieków (np. odczyn wyrażony w pH czy temperatura w °C), zgodnie z przepisem art. 314 ust. 5 Prawa ochrony środowiska wymiar kary jest zależny od ilości ścieków wprowadzonych do środowiska których stan nie został udokumentowany brakującym pomiarem. Oznacza to, że w przypadku braku jednego pomiaru na sześć wymaganych w okresie 12 miesięcy będzie to ilość ścieków odprowadzona przez dwa miesiące.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie w pierwszym okresie oceny, który biegł w 2009r. zobowiązany wykonał jeden pomiar jakości odprowadzanych ścieków. Pomiar ten nie nasuwał zastrzeżeń. Został wykonany przez podmiot (Laboratorium Zakładu Inżynierii Środowiska B. Sp. z o.o. w P.) spełniający wymogi art. 147a Prawa ochrony środowiska, wykonujący badania metodykami referencyjnymi określonymi w przepisach w/w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. Pomiar ten nie wskazywał również przekroczenia dozwolonych w pozwoleniu wodnoprawnym parametrów jakości odprowadzanych ścieków. Jednak dla oceny spełnienia lub nie warunków pozwolenia w rozpatrywanym okresie należało wykonać sześć pomiarów, co wynika z przepisów § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. W sytuacji takiej M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. miał obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną na podstawie wskazanych wyżej przepisów. W ocenie organu II instancji uczynił to prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ stwierdził, że:

1. 1. Dowodem w sprawie ustalenia czy zostały spełnione warunki odprowadzania ścieków są pomiary ich ilości i jakości.
2. 2. Wskazane Obwieszczenia Ministra Środowiska w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, w podstawie prawnej nie było błędem, bowiem organ wymierzający karę powinien wskazać źródło wiedzy na temat stawek kar obowiązujących w roku za który ta kara została wymierzona.
3. 3. Brak pomiaru jest równoważny ze znacznym przekroczeniem warunków pozwolenia.
4. 4. Pierwszy okres oceny spełniania lub nie warunków pozwolenia w tej sprawie biegł od dnia 6 sierpnia 2009r. do dnia 5 sierpnia 2010r. Dla okresu tego stwierdzono naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego - brak wykonania 5 z 6 wymaganych pomiarów jakości ścieków, ustalono wielkość przekroczeń. W 2009r. wynikające z wyżej wskazanej oceny naruszenie trwało od 6 sierpnia 2009r. do 31 grudnia 2009r. W przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił wielkość naruszenia, która miała miejsce w 2009r. i tylko za nią wymierzył administracyjną karę pieniężna.
5. 5. Ze względu na fakt, że brak pomiaru traktowany jest jak pomiar z naruszeniem, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, mają zastosowanie w sprawie.
6. 6. W ocenie organu II instancji termin, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej upłynął w dniu 31 grudnia 2013r., bowiem dopiero po dniu 5 sierpnia 2009r. organ I instancji mógł dokonać stwierdzenia czy w pierwszym okresie oceny nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego. Zaskarżoną decyzję wydano przed wskazaną wyżej datą.
7. 7. Przepisy art. 299 ust.1 pkt 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska nie mają zastosowania w tej sprawie. M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wymierzył i nawet nie mógł wymierzyć w tej sprawie kary na podstawie wyników własnych pomiarów, nawet jeżeli takie pomiary wykonał w trakcie kontroli.
8. 8. Sposób nałożenia obowiązków wykonywania pomiarów w pozwoleniu wodnoprawnym nie naruszał, co wyjaśniono wcześniej, przepisów prawa obowiązujących w tym zakresie.
9. 9. Brak wykonania wymaganej liczby pomiarów do dokonania oceny, czy nie naruszone zostały warunki pozwolenia wodnoprawnego. W sytuacji takiej twierdzenie skarżącego że nie spowodował szkód w środowisku jest bezprzedmiotowe.
10. 10. Obowiązek prowadzenia pomiarów przez podmiot do tego zobowiązany i przedkładania wyników tych pomiarów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska jest obowiązkiem ustawowym i strona powinna go sama wykonywać, bez potrzeby stwierdzenia przez organy inspekcji w trakcie kontroli, że go nie realizuje.
11. 11. Pouczenie jest formą sankcji (zamiast kary grzywny) nakładaną w ramach odpowiedzialności karnej przewidzianej przepisami Tytułu VI Dział II Prawa ochrony środowiska. Ma charakter spersonalizowany i możliwość nałożenia takiej kary jest uprawnieniem osoby reprezentującej organ administracji w trakcie kontroli. Innych sankcji osoba taka nie ma możliwości nałożyć. Administracyjna kara pieniężna jest jednym ze środków finansowo-prawnych o których mowa w Tytule V Prawa ochrony środowiska. Ustawodawca nałożył obowiązek jej stosowania w określonych sytuacjach, bez względu na to czy już zastosowano inne sankcje. Przepis art. 308 Prawa ochrony środowiska określa sytuacje w której wojewódzki inspektor ochrony środowiska może odstąpić od obowiązku jej wymierzenia — przewidywana wysokość kary nie przekracza 800 zł..
12. 12. Wnioskowane przez skarżącego uzupełnienie postępowania dowodowego o przesłuchanie świadków na określone okoliczności nie było konieczne.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka "W. R. P." Sp. z o.o. z siedzibą w P.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów. Pismem z dnia 3 września 2014r. skarżąca odniosła się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy uznał, że skargę "W. R. P." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 maja 2014r. należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 i art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177) i obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2008r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177), na mocy której wymierzono skarżącej karę pieniężną za wprowadzanie ścieków do rzeki Jeziorki z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 6 sierpnia 2009r. za okres od 1 stycznia 2009r. do 31 grudnia 2009r.

Sąd wskazał, że skarżąca posiada stosowne pozwolenie wodnoprawne Starosty P. wydane decyzją z dnia 6 sierpnia 2009r., zezwalające jej na wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki Jeziorki. Sąd uznał, że biorąc pod uwagę przepis art. 128 ust.1 pkt 9 Prawa wodnego oraz to, że w pozwoleniu wodnoprawnym określono wprowadzane do środowiska ścieki jako ścieki przemysłowe należało stwierdzić, iż sposób wykonywania pomiarów został jednoznacznie w niniejszej sprawie określony. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. strona została zobowiązana do pomiarów ich ilości i jakości w regularnych odstępach czasu z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, stale w tym samym miejscu, w którym ścieki są wprowadzane do wód, a jeżeli to konieczne w innym miejscu reprezentatywnym dla ilości i jakości ścieków. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia w zakresie emisji zanieczyszczeń do środowiska w sytuacji, gdy zobowiązany do tego podmiot wykonuje kwalifikowane pomiary (spełnione są wymogi art. 12 i art. 147 a Prawa ochrony środowiska oraz wymogi innych przepisów np. pobór próbki do badań jako próbki średnio dobowej, co wynika z przepisów wykonawczych wydanych z delegacji art. 45 ust. 3 Prawa wodnego).

Wyniki tych pomiarów zobowiązany do tego podmiot powinien przekazywać wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska na mocy art. 149 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Jeżeli zobowiązany ww. przepisami podmiot nie wykonał na niego nałożonych obowiązków związanych z wykonywaniem wymaganych pomiarów, to w sytuacji takiej zastosowanie mają przepisy art. 305a Prawa ochrony środowiska. Jak słusznie wskazuje organ dla ścieków przemysłowych sposób oceny ich jakości zawarty jest w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Przepisy stanowią, że ocena ta może być dokonana na podstawie co najmniej 6 pomiarów.

W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że skarżąca nie przekazywała wyników pomiarów dotyczących ilości i jakości odprowadzanych ścieków M. Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w W. W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził kontrolę w dniach 9.08.-27.08.2012r. (protokół kontroli...), celem której było, m.in. "ograniczenie wprowadzania zanieczyszczeń do środowiska, poprzez egzekwowanie od podmiotów korzystających ze środowiska prowadzenia (zgodnie z wymaganiami) automonitoringu substancji i energii do środowiska). W protokole kontroli w pkt II — "Stwierdzone naruszenia i nieprawidłowości", zawarta jest informacja o braku wykonywania wszystkich wymaganych pomiarów jakości ścieków i braku wykonania obowiązku przedkładania pomiarów ilości i jakości odprowadzanych ścieków wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Protokół kontroli został przekazany stronie w dniu podpisania.

Wbrew stanowisku strony, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 299 ust. 2 ustawy, bowiem w sprawie nie były przeprowadzane pomiary, a wobec nie przeprowadzania wymaganej ilości pomiarów przez stronę skarżącą w sprawie miał zastosowanie art. 305 ust. 1 pkt 2, który w przeciwieństwie do pkt. 1 nie odwołuje się do ww. przepisu. Zatem zgodnie z art. 305 ust. 4 Prawa ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym.

Zdaniem Sądu I instancji, z postanowień przywołanego przepisu wynika więc jednoznacznie, że okresem rozliczeniowym wywiązania się z obowiązku przeprowadzenia wymaganych badań jest rok obowiązywania konkretnego pozwolenia. Aby zweryfikować, czy podmiot korzystający ze środowiska wywiązuje się z ciążących na nim obowiązków pomiarowych, należało ustalić, z jaką proporcjonalną częstotliwością powinny być przeprowadzone badania, a następnie ilość tę odnieść do roku obowiązywania konkretnego pozwolenia. W tym celu należy przede wszystkim określić datę obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organy, Sąd stanął na stanowisku, iż nie jest to data wydania decyzji, a data w jakiej decyzja stała się ona ostateczna.

W ocenie Sądu I instancji, ustalenie daty od której obowiązuje decyzja z dnia 6 sierpnia 2009r. – pozwolenie wodnoprawne, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż ma to wpływ na prawidłowość wymierzenia kary pieniężnej.

Uzasadniając to stanowisko Sąd wskazał, że zgodnie z art. 130 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1). Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy (§ 3): - decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108); - decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (§ 4). Przyjmując za podstawę rozważań powyższy przepis, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oprócz wnioskodawcy stronami są: właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

W związku z tym, aby przekonać się o tym, czy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, jak tego wymaga § 4 art. 130 k.p.a., organ musi oczekiwać aż upłynie termin do wniesienia odwołania przez wszystkie strony, licząc bieg tego terminu od daty doręczenia decyzji poszczególnym stronom. Tym samym nie było możliwe wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, o czym stanowi art. 130 § 4 k.p.a. Przedmiotowej decyzji z dnia 6 sierpnia 2009r. nie został też nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 k.p.a.). W takim przypadku, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlegała wykonaniu i mogła dopiero być wykonana (obowiązywać) z datą uzyskania przymiotu ostateczności.

W ocenie Sądu I instancji, błędne było więc stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy, że okres oceny w sprawie biegnie od daty wydania decyzji, tj. od 6 sierpnia 2009r. Mając zaś na uwadze, że kara dotyczy roku 2009r., w którym spółka dokonała 1 badania, niezakwestionowanego przez organy, zasadnym jest określenie terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe ma również znaczenie z punktu widzenia biegu terminu przedawnienia określonego w art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji, iż termin ten należy liczyć z uwzględnieniem okresu (roku obowiązywania pozwolenia), gdyż dopiero wówczas ograny mogły dokonać oceny spełnienia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Ponadto, Sąd uznał, że precyzyjne zweryfikowanie wywiązania się z obowiązku pomiarowego jest również istotne z tego względu, że z postanowień art. 305a ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie wynika bezpośrednio, jak powinien zachować się organ administracji w sytuacji, gdy tylko co któryś z wymaganych pomiarów został przeprowadzony. W ocenie Sądu, zagadnienie to jest szczególnie istotne w przypadku kar pieniężnych za odprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, gdyż § 9 ust. 4 w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi wprowadza wzór arytmetyczny znajdujący zastosowanie, gdy liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym jest większa od dopuszczalnej. Nie oznacza to jednak, że brak przeprowadzenia jakiegoś pomiaru może być utożsamiany z próbą niespełniającą wymagań.

Sad uznał, że z prostego gramatycznego zestawienia ze sobą tych pojęć wynika, że czym innym jest brak jakichkolwiek danych, a czym innym jest niespełnienie przez nie wymagań formalnych. Nie można mówić o niespełnieniu wymagań przez próbkę, której nie ma, gdyż nie została pobrana. Stosując reguły wynikające z § 9 ust. 4 w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, tak, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie organ winien wskazać dlaczego uznał, że przepis ten znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji gdy jej stan faktyczny uzasadniał zastosowanie art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Sąd podkreślił, że dokonanie każdego z tych ustaleń wywołuje ten efekt, że wysokość kary pieniężnej będzie ustalana w inny sposób.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe okoliczności nie zostały uwzględnione i zweryfikowane przez orzekający w sprawie organ, przez co zdaniem Sądu nie dokonał on rzetelnej analizy sprawy, co uzasadniało zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku Główny Inspektora Ochrony Środowiska zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisów art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
2. - art.141 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, z którego nie wynika jakimi przesłankami Sąd kierował się przyjmując, że można w dwojaki sposób liczyć karę, a także przez podanie sprzecznych podstaw prawnych mających zastosowanie w sprawie,
3. - art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w wyroku - nie miało miejsca naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy,
4. 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (z 2008r. Dz. U. Nr 25, poz. 150 z późn zm.), a w szczególności art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska i § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260.poz.2177), przez stwierdzenie, że jak brak jest pomiaru to nie można mówić o próbie niespełniającej wymagań, oraz że nie wyjaśniono sposobu obliczania kary.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenia art. 141 § 3 p.p.s.a poprzez sformułowanie treści uzasadnienia w ten sposób, że powstają trudności we właściwym zrozumieniu na czym polegały wady wydanej decyzji

Organ nie zgodził się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że przyjęcie dnia wydania decyzji, tj. 6 sierpnia 2009r. za początek rocznego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd dopuszczający przyjęcie liczenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego od daty wydania decyzji (Wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010r. II OSK 581/09). Nadto organ argumentował, że przyjęcie tej daty jest korzystne dla uzyskującego pozwolenie wodnoprawne, pozwala bowiem podmiotowi korzystającemu ze środowiska nie płacić podwyższonych o 500% opłat. Zauważył także, że ze względu na brak dokonywania przez stronę pomiarów w następnych latach, tj. 2010-2012 przyjęcie przez organ odwoławczy za organem I instancji dnia 6 sierpnia 2009r. jako daty, od której biegnie pozwolenie wodnoprawne respektowało zasadę reformationis in peius wyrażoną w art. 139 k.p.a., gdyż było dla strony korzystniejsze.

Organ obliczył, że w przypadku obowiązywania pozwolenia od daty wejścia w życie decyzji, kara byłaby większa, gdyż liczba dni trwania naruszenia w 2009r. zmniejszyłaby się, ale automatycznie uległoby wydłużenie trwania naruszenia w 2010r., co przy zwiększeniu jednostkowej stawki kary od 1 stycznia 2010r. spowodowałoby, że naliczona przez M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kara za ten okres musiałaby ulec podwyższeniu.

W ocenie organu, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza w sposób rażący prawa ani interesu społecznego organ zobowiązany był do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

Zdaniem organu, z art. 305a wynika, że ustawodawca ustalił wartość przekroczenia jaką należy przyjąć, gdy nie wykonano wymaganego pomiaru, zatem sprzeczne z tym przepisem jest twierdzenie Sądu, że gdy brak jest pomiaru to nie można mówić o próbie niespełniającej wymagań. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 305a ust. 1 i § 9 ust.4 rozporządzenia, stwierdzając, że wysokość kary będzie różna w zależności od przyjętego sposobu jej naliczania. Bowiem ustalenie w art. 305a ust. 1 pkt 2 jakie wartości przekroczenia należy przyjąć do obliczenia należnej kary pieniężnej, nie powoduje, że przestaje mieć zastosowanie § 9 ust. 4 rozporządzenia. Przyjęta w art. 305a ust. 1 tiret 2 skala przekroczenia w stosunku do dopuszczalnych wielkości zastępuje pomiar, którego strona nie wykonała. Z art. 305a Prawo ochrony środowiska wylicza się wielkość przekroczenia, która jest podstawiana do wzoru określonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia.

Wzór określony w § 9 ust. 4 rozporządzenia stosuje się w przypadku obliczania kary za przekroczenia w dopuszczalnym poziomie emisji ścieków do wód lub do ziemi, gdy wykonane przez podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wymagane pomiary wykazały przekroczenie, jak i w przypadku braku wymaganych pomiarów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka "W. R. P." Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - poprzez jego błędną wykładnię.

Przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska służy skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jest on podstawą niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustawodawca nakazuje przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) jest następnie podstawą do wymierzenia administracyjnego kary pieniężnej.

Stosownie zatem do treści art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, przyjmuje się że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków, co z kolei jest podstawą do wymierzenia kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. Związana z brakiem pomiarów kara ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego. W obronie środowiska naturalnego należy przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm (p. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1126/10 - [numer dowodu zakryty], dnia 17 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1628/10 - LEX 1251838, dnia 6 marca 2013r. sygn akt II OSK 2319/11 - LEX 1559568, dnia 27 stycznia 2015r. sygn. akt II OSK 1530/13, dnia 13 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2512/12).

W wyroku z dnia 13 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 156/11 NSA wyraził zdecydowane stanowisko, które Sąd orzekający w sprawie podziela, że § 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar nie ma znaczenia dla wykładni art. 305a ust. 1 p.o.ś. W art. 305a ust. 1 określone zostały zasady, w oparciu o które dokonuje sie ustalenia wielkości naruszenia warunków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, zaś § 9 ust. 4 rozporządzenia wprowadza wzór arytmetyczny, na podstawie którego określana jest wysokość kary.

Jak przyjęto w orzecznictwie, nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringów składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów.

Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że wskazanie w art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy, jakie wartości przekroczenia należy przyjąć do obliczenia należnej kary pieniężnej nie powoduje, że przestaje mieć zastosowanie § 9 ust. 4 rozporządzenia. Przyjęta w art. 305a ust. 1 pkt 2 skala przekroczenia w stosunku do dopuszczalnych wielkości zastępuje pomiar, którego strona nie wykonała. Z art. 305a Prawo ochrony środowiska wylicza się wielkość przekroczenia, która jest podstawiana do wzoru określonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia. Wzór określony w § 9 ust. 4 rozporządzenia stosuje się w przypadku obliczania kary za przekroczenia w dopuszczalnym poziomie emisji ścieków do wód lub do ziemi, gdy wykonane przez podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wymagane pomiary wykazały przekroczenie, jak i w przypadku braku wymaganych pomiarów.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wadliwie Sąd I instancji odczytał treść art. 305a ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, wskazując że brak przeprowadzenia jakiegoś pomiaru nie może być utożsamiany z próbą niespełniającą wymagań.

Uznanie zasadności tego zarzuty skargi kasacyjnej nie prowadzi jednak do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem zasadnie Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu uznał, że ustalenie daty, od której obowiązuje decyzja z dnia 6 sierpnia 2009r. - pozwolenie wodnoprawne ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ma wpływ na prawidłowość wymierzenia kar pieniężnej, co podnosiła skarżąca spółka w skardze do WSA. Organ administracji przyjął, że pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od daty wydania decyzji, tj. od 6 sierpnia 2009r., natomiast Sąd I instancji uznał, że nie jest możliwe wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, o czym stanowi art. 130 § 4 k.p.a. Przedmiotowej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też decyzja nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 k.p.a.). Konieczne jest zatem ustalenie daty, od której decyzja uzyskała przymiot ostateczności.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w takim przypadku trzeba przyjąć, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlegała wykonaniu i mogła być dopiero wykonana (obowiązywać) z datą uzyskania przymiotu ostateczności (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 423/12). Powołany przez skarżącego kasacyjnie wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 581/09, w którym wyrażono pogląd, że brak jest podstaw w obowiązujących przepisach, aby okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, określony treścią art. 127 ust. 2 Prawa wodnego obliczać od daty uzyskania waloru ostateczności takiej decyzji nie może mieć odniesienia w niniejszej sprawie, ponieważ zapadł w odmiennym stanie faktycznym (dotyczył obliczania okresu obowiązywania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W konsekwencji więc zaskarżony wyrok Sądu I instancji uznać należy za prawidłowy, a sprawa musi zostać ponownie przeanalizowana przez organ II instancji.

Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej niż to uczynił Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku.

1. - ---------------------- 3