Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 883/17, oddalił skargę T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
R. K. i A. R., współwłaściciele działek nr [...] oraz [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], w piśmie z [...] lutego 2015 r. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat [...] (dalej: PINB) o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] oraz przywrócenie jego funkcji do stanu zgodnego z wydanym dla tego budynku pozwoleniem na budowę oraz aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zawiadomieniem z dnia 1 kwietnia 2015 r. PINB poinformował strony (T. S. i Ewę J. – S.), że "zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] na dz. nr [...], obr. 15 [...] w [...]", stanowiącej współwłasność T. S. i E. J. – S..
Kolejnym zawiadomieniem, z dnia 19 maja 2015 r., organ I instancji poinformował strony, których krąg uprzednio zweryfikował poprzez objęcie nim także oprócz T. S. i E. J. – S., R. K. i A. R., że prowadzi "postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku", o którym mowa powyżej, a także o prawie do wypowiedzenia się w sprawie.
Następnie, decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z. 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej jako: P.b., PINB w [...] umorzył jako bezprzedmiotowe "postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku" zlokalizowanego na ww. nieruchomości.
Odwołanie od powołanej decyzji wnieśli R. K. i A. R..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: WINB) decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Odwołując się do treści art. 61 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że przepisy prawa nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego równocześnie z urzędu oraz na wniosek strony. Z treści zawiadomień z 1 kwietnia 2015 r. i z 19 maja 2015 r. oraz z treści decyzji PINB wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone z urzędu, chociaż faktycznie dotyczyło rozpoznania wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie budynku przebudowanego bez pozwolenia na budowę do stanu pierwotnego. Takie działanie organu powiatowego organ II instancji uznał za nieprawidłowe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, rolą organu administracji jest rozpoznanie merytoryczne wniosku.
Z kolei, w przypadku prowadzenia postępowania z urzędu, organ administracji rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Dlatego też, w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek strony, jeżeli strona nie wycofała swojego wniosku, organ nie może wydać decyzji o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest istotna forma powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Tymczasem, z treści zawiadomień w rozpoznawanej sprawie nie można było w sposób jednoznaczny określić, co stanowiło przedmiot postępowania i w jakim trybie było ono prowadzone. W ocenie organu odwoławczego można jedynie domniemywać, że przedmiot postępowania dotyczył oceny legalności zmiany sposobu użytkowania budynku na dz. nr [...], obr. 15 [...] w [...].
Odwołując się do treści art. 2 pkt 2a oraz art. 71 ust. 1 i 6 P.b. WINB wskazał ponadto, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą zostać wydzielone maksymalnie dwa lokale, przy czym jeden z nich może być lokalem usługowym, o ile jego powierzchnia nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku. Przepisy te określają ponadto, co należy rozumieć pod pojęciem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ odwoławczy ustalił, że z akt sprawy wynika, iż inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania, a dokonując zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wykonał co najmniej otwór okienny w miejsce otworu drzwiowego. Takie roboty budowlane stanowią przebudowę budynku mieszkalnego, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
W związku z tym zarzucił organowi powiatowemu brak ustalenia, czy w związku z wykonaniem robót budowlanych inwestor powinien uzyskać na potrzeby zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. WINB podkreślił, że po ustaleniu, w jakim trybie zostało wszczęte postępowanie, PINB powinien ustalić, co stanowiło jego przedmiot oraz jakie środki dowodowe należy przeprowadzić w toku ponownie prowadzonego postępowania dowodowego, które pozwolą organowi na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
Skargę na ww. decyzję kasacyjną WINB, którą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. S., Sąd ten powołanym na wstępie wyrokiem z 12 października 2017 r. oddalił.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób trafny i zgodny z wymogami art. 138 § 2 k.p.a. wykazał zaistnienie naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji przepisów postępowania administracyjnego, które skutkowało koniecznością wyjaśnienia przez organ I instancji zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu, brak jednoznacznego określenia przez organ I instancji przedmiotu postępowania stanowi o kwalifikowanym naruszeniu przepisów postępowania decyzją pierwszoinstancyjną. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w oparciu o akta sprawy można było jedynie domniemywać, iż przedmiot postępowania dotyczył oceny legalności zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w K. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że wskazywać na to mogła okoliczność, iż przedmiotowy budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę z 23 lutego 2006 r., natomiast w terminie późniejszym, w związku z wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele usługowo-handlowe i rekreacyjne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na dz. nr [...], obr. 15 [...] przy ul. [...] w [...] oraz w związku z dokonaniem zgłoszenia w przedmiocie zamiaru przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z dnia 16 lutego 2010 r., nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, której legalność jest obecnie kwestionowana przez R. K. i A. R..
Sąd uznał, że organ I instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż brak jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu postępowania, w połączeniu z brakiem jednoznacznego wskazania, czy postępowanie prowadzone jest z urzędu, czy na wniosek, powoduje w realiach kontrolowanej sprawy stan niepewność prawnej co do istoty rozstrzyganej sprawy administracyjnej, nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Organ pierwszej instancji, wbrew zasadzie prawdy materialnej i treści art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., nie przeprowadził także żadnego dowodu po dacie wszczęcia postępowania w sprawie. Dokumenty, na których oparł się PINB wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, zostały wytworzone najpóźniej w 2011 r., a w związku z tym organ pierwszej instancji rozstrzygał bez ustalenia aktualnego stanu sprawy, co powinien wyeliminować i "uzdrowić" przez odpowiednie czynności kontrolne.
Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji, w zakresie ustaleń stanu faktycznego, pominął te wymogi, które wynikają z normatywnego wzorca art. 2 pkt 2a w zw. z art. 71 ust. 1 i 6 P.b., dla którego jest istotne, że budynek mieszkalny jednorodzinny to taki, w którym mogą zostać wydzielone maksymalnie dwa lokale, przy czym, jeden z tych lokali może być lokalem usługowym, o ile jego powierzchnia nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku. Nie uwzględnił też, co należy rozumieć pod pojęciem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z akt sprawy wynikało, iż dokonując zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego inwestor wykonał co najmniej otwór okienny w miejsce otworu drzwiowego. Jak skonstatował Sąd, takie naruszenie przepisów postępowania może mieć znaczenie dla wyniku postępowania, w związku z czym dotyczy istotnego zakresu wymagającego ustaleń organu I instancji, gdyż organ ten powinien zweryfikować, czy wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę budynku mieszkalnego, na którą wymagane jest uzyskania pozwolenia na budowę.
Wobec powyższego PINB nie ustalił koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, naruszając tym samym art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy.
Sąd wywiódł dalej, że z akt sprawy wynikało także, iż w dacie kontroli w 2011 r. w budynku działał klub fitness, natomiast organ pierwszej instancji nie ustalił, czy taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego była zgodna z przepisami prawa. Co prawda w aktach administracyjnych sprawy znak: [...] znajdowała się ocena techniczna, sporządzona przez T. S., niemniej nie dotyczyła ona pomieszczeń całego budynku i rozstrzygała jedynie, że roboty wykonane poza parterem budynku były zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi.
Zdaniem Sądu I instancji, rację miał też organ odwoławczy stwierdzając, że nie jest jasne, w jaki sposób został ustalony przez organ I instancji krąg stron postępowania. Jako że organ I instancji nie ustalił jednoznacznie trybu, w jakim zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie, organ odwoławczy miał, zdaniem Sądu, kolejne podstawy, w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia zaskarżonej decyzji i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Wobec powyższych ustaleń, Sąd I instancji nie podzielił zarzutów naruszenia przez WINB art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji organu odwoławczego, które spełnia, zdaniem Sądu, wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., wynika, że w sprawie nie wyjaśniono, wskutek naruszenia przepisów postępowania, koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z tym organ odwoławczy nie mógł skorzystać z kompetencji przewidzianych w art. 136 k.p.a. i nie mógł konwalidować ww. błędów proceduralnych organu pierwszej instancji.
W konsekwencji, Sąd stwierdził, że WINB w żaden sposób nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie, gdyż wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 października 2017 r. wniósł T. S., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego - art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., które miało wpływ na wynik spraw, a w konsekwencji wadliwe oddalenie skargi,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 136 w zw. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności bez przeprowadzenia jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania dowodowego/wyjaśniającego, pomimo iż istniały do tego podstawy faktyczne i prawne, co skutkowało wydaniem przez organ odwoławczy przedwczesnej decyzji kasacyjnej (o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania), która stanowi wyjątek w postępowaniu administracyjnym, bez jednoczesnego zbadania, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki do wydania decyzji reformatoryjnej, tj. co do istoty sprawy, a w konsekwencji naruszenie także art. 138 § 1 k.p.a.;
- 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 3 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone przez organ administracyjny pierwszej instancji, jak i brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
- 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skoncentrował się na wywodzeniu, że wbrew normie wynikającej z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy całkowicie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego, a skoro miał wątpliwości co do istotnych okoliczności sprawy, to przed wydaniem decyzji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ich wyjaśnienia. Postępowanie odwoławcze nie może polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, tylko na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Stwierdzając, że w tej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania organ odwoławczy oparł się na aktach organu I instancji, bez przeprowadzenia własnych analiz i jakichkolwiek czynności dowodowych. Zdaniem skarżącego, bezpodstawne są podnoszone przez Sąd wątpliwości dotyczące braku jednoznacznego wskazania przez organ I instancji przedmiotu postępowania, bowiem przedmiot ten wynika z zastosowanej w tej sprawie podstawy prawnej (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.).
Odwołując się do wyroku NSA z 12 grudnia 2007 r. II OSK 1691/06 skarżący wskazał, że określenie przepisu mającego zastosowanie w odniesieniu do skonkretyzowanego stanu faktycznego sprawy należy do organu, nawet jeśli postępowanie przed organami nadzoru budowlanego inicjowane jest przez osobę informującą o nieprawidłowościach związanych z budową czy użytkowaniem i powinno toczyć się z urzędu. Art. 84a P.b. wyznacza bowiem organom nadzoru budowlanego rolę "policji budowlanej" podejmującej działania z urzędu wówczas, gdy na skutek działań kontrolnych organy te stwierdzą naruszenie przepisów prawa budowlanego. Zdaniem strony, organ I instancji wskazał, że prowadził postępowanie z urzędu.
Konkludując, skarżący wskazał, że podważa jako prawnie zasadny wyrok Sądu I instancji oddalający jego skargę, a tym samym przesądzający o pozostawieniu w mocy decyzji organu II instancji, jako decyzji wydanej bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie skarżącego, obowiązkiem organu II instancji było ponowne rozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego i wyjaśnienie wątpliwości, które podniesione zostały przez [...] WINB w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, zapoznanie stron z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wymaga przypomnienia, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, co oznacza, m.in., że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji i połączone być musi z wskazaniem na czym, zdaniem skarżącego, polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazaniem istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o którym stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a. oznacza, że Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani uzupełniać.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat [...] z [...] czerwca 2015 r. i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ostatnio wskazaną decyzją organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył zaś jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego na opisanej powyżej nieruchomości, stanowiącej współwłasność T. S. (skarżący kasacyjnie) i E. J. – S..
Zgodnie z brzemieniem art. 138 § 2 k.p.a., obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Skarga kasacyjna w głównym zarzucie kwestionuje poprawność zaakceptowania przez Sąd I instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jako uprawnionej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji [...] WINB z [...] maja 2017 r. Zarzut ten strona ściśle łączy z zarzutem naruszenia art. 136 k.p.a., a więc przepisem określającym przesłanki prowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że powyższe zarzuty skarżący formułuje nie w kierunku zmierzającym do wykazania zasadności wydania przez WINB decyzji utrzymującej w mocy wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania (podstawy kasacyjne zarzutu naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. nie obejmują), lecz podnosząc, że doszło do pominięcia przez organ odwoławczy zbadania, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki do wydania decyzji reformatoryjnej, a więc decyzji o której stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (podstawa kasacyjna nr 2 w związku z jej sprecyzowaniem na s. 5 i s. 9 skargi kasacyjnej).
Przedmiot sporu sprowadza się zatem do kwestii, czy realia tej sprawy uprawniały organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, a więc zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy – jak żąda tego skarżący – zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
W związku z tym, że rozbudowana argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na przesłankach zastosowania art. 136 k.p.a. wskazać na wstępie należy, że w piśmiennictwie i judykaturze trafnie zwraca się uwagę na to, że granice stosowania art. 136 § 1 k.p.a. wyznaczają z jednej strony przepisy § 2–3 tego artykułu, z drugiej zaś – unormowanie wprowadzone przez art. 138 § 2. W tym zakresie podnosi się, że skoro art. 136 sprowadza zakres przewidzianego nim postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym wyłącznie do jego uzupełnienia, to znaczy, że art. 138 § 2 k.p.a. dotyczy tych sytuacji, gdy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego wykracza poza potrzebę jego uzupełnienia (Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka, LEX/el. 2019, komentarz do art. 136, uwaga nr 3 i powołane tam wyroki NSA: z 9 czerwca 2016 r., II GSK 90/15 oraz 24 maja 2016 r., II OSK 539/15).
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione w tych przypadkach, gdy materiał dowodowy musi zostać skompletowany w stopniu znacznym. A contrario – wyłącznie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku, gdyby postępowanie dowodowe dotyczyło ustalenia okoliczności kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08). Taka wykładnia art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. łączy się bowiem z zauważeniem, że zasady kodeksowe, w tym zasada prawdy obiektywnej, wymagają od organu zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Działanie organu odwoławczego, który na skutek przeprowadzonego we własnym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a. postępowania dowodowego doprowadziłby do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek odwołania wniesionego od decyzji procesowej, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania, stanowiłoby działanie rażąco naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Uczynienie zadość żądaniu skarżącego T. S. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, orzekającej co do istoty sprawy, w takiej sytuacji procesowej, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, nie jest zatem możliwe, co przesądza o tym, że rozpoznawany zarzut kasacyjny uznać należało za chybiony.
Nie można bowiem zapominać, że sprawa rozpoznawana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego wiążąco określają przepisy ustawy – Prawo budowlane (art. 80 ust. 1 pkt 2 P.b). Zakres podmiotowy postępowania administracyjnego, jako kategoria powiązana ściśle z interesem prawnym w danym postępowaniu, jest zaś w stosunku do przedmiotu tego postępowania zrelatywizowany, tj. podlega ustaleniu w odniesieniu do określonej regulacji materialnego prawa administracyjnego, która dawała podstawę do wyodrębnienia indywidualnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W zależności od przedmiotu postępowania, źródłem interesu prawnego mogą być normy prawne zawarte w różnych ustawach regulujących określoną problematykę.
Poczynione powyżej uwagi natury ogólne są istotne z perspektywy tego, że rozpoznawana skarga kasacyjna polemizuje z oceną prawną zaskarżonego wyroku, w uzasadnieniu którego Sąd I instancji podzielił zapatrywanie organu odwoławczego co do konieczności uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania z uwagi na zidentyfikowane przez WINB trudności z określeniem przedmiotu sprawy, która była prowadzona przez organ powiatowy, a ponadto trybu, w jakim sprawa ta była prowadzona (skargowy czy na wniosek), z czym zazębia się, jak wskazano powyżej, kwestia właściwego ustalenia kręgu stron tego postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena, że w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy w sposób uprawniony skorzystał z możliwości wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej, jest prawidłowa. Ocena ta jest bowiem wynikiem potwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że u podstaw wydania decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania legły tego rodzaju zasadnicze braki dotykające ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, które nie mogły, wbrew zapatrywaniu skarżącego, zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Braki te dotyczyły bowiem, z perspektywy art. 105 § 1 k.p.a., kwestii fundamentalnych Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wymaga stwierdzenia bezprzedmiotowości tego postępowania w całości lub części. Wyprowadzenie wniosku co do stanu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wymaga zaś stwierdzenia braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkującego tym, że organ nie może wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2019, s. 613-614). Umorzenie postępowania administracyjnego odnoszone stąd musi być do jednoznacznie określonego przedmiotu konkretnego postępowania, a jeśli tak, to oceniając prawidłowość takiego rozstrzygnięcia nie można abstrahować od regulacji materialnoprawnej w odniesieniu do której organ stwierdził istnienie w danej sprawie przeszkody do wydania decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty.
W nawiązaniu do powyższego przypomnieć trzeba, że kontrolowana przez WINB w postępowaniu odwoławczym, a przez Sąd I instancji w postępowaniu skargowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat [...] i z [...] czerwca 2015 r. w podstawie prawnej odwołuje się do art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 P.b. Przepisowi art. 105 § 1 k.p.a. nie towarzyszy wskazanie regulacji materialnoprawnej, w odniesieniu do której organ powiatowy stwierdził brak przedmiotu sprawy, mogącej być przedmiotem władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego polegającej na skonkretyzowaniu obowiązków czy uprawnień strony. Przepis art. 83 ust. 1 P.b. jest normą prawną wskazującą na właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, w zakresie zadań i kompetencji, o których mowa w enumeratywnie wymienionym w tym przepisie artykułach.
Przepis ten odwołuje się do szerokiego katalogu różnorodnych spraw materialnoprawnych pozostających we właściwości tego organu, w związku z czym na jego podstawie nie sposób poprawnie wnioskować, jaka sprawa materialnoprawna z zakresu prawa budowlanego stanowiła przedmiot czynności procesowych podejmowanych przez organ I instancji. Z uzasadnienia decyzji PINB wynika, że organ I instancji stwierdził bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego "z wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie budynku przebudowanego bez pozwolenia na budowę do stanu pierwotnego" oceniając legalność zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i podnosząc, że bezprzedmiotowość wynika z jego związania w tym zakresie, m.in., decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Trudno zatem stwierdzić, w oparciu o jakie okoliczności skarżący kasacyjnie twierdzi, że przedmiot w tej sprawie wynika z zastosowanej przez organ podstawy prawnej – art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.
O ile skarżący ma rację podnosząc, że kompetencje organów nadzoru budowlanego przyznane im w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84a ust. 1 pkt 1 P.b.) każą organy te postrzegać jako swoistą "policję budowlaną", zobowiązaną do podjęcia wszelkich czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia faktów istotnych w sprawie oraz dokonania ich kwalifikacji prawnej, to nie zdołał przedstawić Sądowi kasacyjnemu argumentów pozwalających podważyć ocenę Sądu I instancji, że z zadania tego organ powiatowy nie wywiązał się w prawidłowy sposób. Akta sprawy potwierdzają stwierdzoną przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji dwutorowość trybu, w jakim postępowanie przed organem I instancji było prowadzone, obejmują bowiem zarówno zawiadomienie o prowadzeniu postępowania administracyjnego oznaczonego numerem [...] w sprawie wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...] obr. [...] w [...] z urzędu (zawiadomienie z 1 kwietnia 2015 r.), jak i na wniosek (zawiadomienie z 5 maja 2015 r.).
Konsekwencje prowadzenia postępowania w określonym trybie są różnorakie, i doniosłe prawnie, począwszy od etapu wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania na wniosek wymaga podania pochodzącego od podmiotu legitymującego się interesem prawnym w danej sprawie (art. 61 § 1 k.p.a. umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony), ten zaś w różnych kategoriach spraw budowlanych ustala się w oparciu o inne zasady. Co do zasady, w postępowaniu naprawczym interes prawny ustala się na zasadach ogólnych, a więc w oparciu o art. 28 k.p.a., w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny - kierując się nie tylko art. 28 k.p.a., ale też przepisem szczególnym - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu nadzorczym odnoszącym się do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jego weryfikacja następuje zaś w odniesieniu do treści art. 59 ust. 7 P.b. (zob. wyroki NSA z: 8 lutego 2013 r., II OSK 1894/11; 8 listopada 2013 r., II OSK 1303/12; 15 listopada 2017 r. II OSK 462/16).
Jeśliby więc zatem w ślad za skarżącym przyjąć, że organ I instancji istotnie prowadził postępowanie administracyjne z urzędu, a ponadto, że jego przedmiotem jest legalność sposobu użytkowania budynku – co do czego w tej sprawie istnieją jednakże wątpliwości – to konsekwencją takiego ustalenia musiałoby znaczne ograniczenie kręgu stron tego postępowania w stosunku do ustalonego przez organ I instancji. Powiązanie kwestii ustalenia przedmiotu postępowania z kwestią stron tego postępowania jest zatem kwestią zasadniczą, którą Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym zasadnie uznał za okoliczność uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej w związku z naruszeniem przez organ powiatowy art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie może ponadto budzić wątpliwości, że przedmiot postępowania determinuje nie tylko zakres podmiotowy postępowania administracyjnego, ale i zakres czynności wyjaśniających i dowodowych, jakie organ administracji publicznej zawiązany jest w danym postępowaniu przeprowadzić. Dążąc do władczego rozstrzygnięcia w zakresie określonego stosunku materialnoprawnego organ ustalić bowiem musi fakty relewantne prawnie w sprawie, a więc fakty, do których odnosząc się dyspozycje norm przepisów prawa materialnego w oparciu o które strona dąży do realizacji swoich praw i uprawnień, bądź w odniesieniu do których organ umocowany jest do nałożenia obowiązków.
Przypomnienia w związku z tym wymaga, że decyzja, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest decyzją procesową, w której nie dochodzi do załatwienia sprawy administracyjnej z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie subsumpcji przepisów prawa materialnego (przyporządkowania stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu wyjaśniającym pod normę prawa materialnego). Decyzja ta może być wydana w ramach postępowania, którego przedmiot jest już wystarczająco precyzyjnie ustalony na etapie postępowania odwoławczego, może jednakże mieć miejsce i taka sytuacja, że kierunek procedowania, a więc przedmiot postępowania wymyka się merytorycznej ocenie organu odwoławczego z uwagi na niejednoznaczność bądź wielość żądań strony postępowania czy wadliwe procedowanie przez organ I instancji. Z ostatnio wskazaną sytuacją miał do czynienia Sąd I instancji.
Poprawność wniosku organu odwoławczego o przedwczesności umorzenia postępowania przez organ I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził prawidłowo mając na względzie, że prowadzone przez organ powiatowy postępowanie, które było wynikiem interwencji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego żądających podjęcia przez PINB czynności kontrolnych ukierunkowanych na oceny legalności sposobu użytkowania budynku, prowadziło do ustalenia, że dokonując zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego inwestor wykonał co najmniej, a więc nie wyłącznie, roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu okiennego w miejsce otworu drzwiowego. Łączyło się to zarazem ze stwierdzeniem przez Sąd, że organ I instancji, wbrew zasadzie prawdy materialnej i treści art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., nie przeprowadził żadnego dowodu po dacie wszczęcia postępowania w sprawie. W tych warunkach niewątpliwie zatem konieczne było ustalenie, czy i jakie inne roboty budowlane przez spornym obiekcie zostały wykonane, a w przypadku ich wykonania – określenia ich kwalifikacji prawnej w odniesienie do posiadanego przez inwestora pozwolenia na budowę.
Obowiązki te ciążyły na organie I instancji. Sąd I instancji niewadliwie uznał, że dokumenty, na których oparł się PINB wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, zostały wytworzone najpóźniej w 2011 r., a w związku z tym organ I instancji rozstrzygał bez ustalenia aktualnego stanu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że opinia techniczna, o której mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w celu wykazania wadliwości oceny Sądu I instancji dotyczącej stanu faktycznego sprawy, sporządzona została w 2011 r. i dotyczyła robót budowlanych wykonanych jedynie w części budynku, nieobejmujących jego parteru. Odwołanie się przez skarżącego do tego dowodu nie podważa zatem stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o prawidłowości decyzji kasacyjnej, a potwierdza jedynie to, że jej potencjał w tej sprawie rzeczywiście wiąże się z tym, że, jak stwierdził Sąd I instancji, do wyjaśnienia pozostał znaczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w tej sprawie naruszenia przez WSA w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 136 w zw. art. 138 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził ponadto naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi sporządzenia uzasadnienia wyroku i może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej w przypadku wykazania, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji pominął m.in. obowiązek przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. strona nie może zwalczać dokonanej przez Sąd I instancji oceny przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy.
W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadniony przez skarżącego błędnym przyjęciem przez WSA w Krakowie, że organ administracji publicznej naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.