Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt II SA/Ol 243/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Z. H. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił przebieg postępowania zakończonego zaskarżoną decyzja podając, że Z. H. wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2002 r. wystąpił o wznowienie postępowania i uznanie za stronę w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej przez Wojewodę Olsztyńskiego z dnia 7 września 1998 r. dotyczącej udzielenia Technikum Rolniczemu w [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz korzystanie z wody rzeki Łyny dla potrzeb stawów rybnych, usytuowanych w starorzeczu rzeki Łyny gdyż jak podniósł nie był zawiadomiony o toczącym się postępowaniu a będąc właścicielem nieruchomości graniczącej z nieruchomością na której powstały stawy powinien być stroną postępowania. Inwestycja spowodowała zaś zalewanie jego łąk. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2003 Starosta Powiatu [...] wznowił postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu [...] w oparciu o przepis art. 151 § 1 i art. 146 § 2 kpa stwierdził, że decyzja Wojewody Olsztyńskiego z 7 września 1998 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wody rzeki Łyny dla potrzeb stawów rybnych usytuowanych w starorzeczu rzeki Łyny w miejscowości [...] gmina [...], wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ Z. H., właściciel działki nr 130/2 graniczącej bezpośrednio z przedmiotowymi stawami, nie został uwzględniony jako strona w prowadzonym wówczas postępowaniu.
Jednocześnie starosta odmówił uchylenia tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Starosta ustalił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności załączonej dokumentacji projektowej, wynika iż pobór wody na potrzeby stawów z rzeki Łyny odbywa się z wolnego lustra wody, czyli bez użycia budowli piętrzącej. Na wlocie i na wylocie wykonane zostały grodzie ziemne z zasuwami umożliwiającymi zamknięcie i odpompowanie wody ze stawów, odłów ryb i wykonanie zabiegów konserwacyjnych. W trakcie eksploatacji stawów zasuwy powinny być otwarte, co gwarantuje swobodny przepływ wody i taki sam poziom wody w stawach i rzece Łynie. Podtapianie gruntów wnioskodawcy wynika z okresowych wysokich stanów wód na rzece Łynie w szczególności w okresie wiosennym, kiedy to zalewane są wodami rzeki Łyny zarówno stawy rybne jak i grunty sąsiednie.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. H. od decyzji Starosty Powiatu [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W ocenie Wojewody kwestia ewentualnego podtapiania gruntów w/w na skutek spiętrzenia wody na stawach będącego wynikiem zamykania zastaw w trakcie eksploatacji stawów, może być podstawą wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego a nie postępowania wznowieniowego.
W skardze na powyższą decyzję do Sądu administracyjnego Z. H. zarzucił jej obrazę art. 146 § 2 i art. 8 kpa przez arbitralne uznanie przez organ odwoławczy, że brak jest przesłanek do uchylenia wydanej z naruszeniem prawa decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia 7 września 1998 r. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając wniesiona skargę podniósł, iż skarżący jako strona postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego nie miał zapewnionego uczestnictwa w tym postępowaniu, wobec czego słusznie Starosta [...] stwierdził, że decyzja Wojewody Olsztyńskiego została wydana z naruszeniem prawa. Jednak aby uchylić taką decyzję organy administracji musiałyby dojść do przekonania, że w wyniku wznowienia postępowania nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej co wynika z dyspozycji art. 146 § 2 kpa. Ujawniona wadliwość procesowa postępowania nie wpłynęła zdaniem Sądu na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Podkreślono, iż decyzja z 1998 r. jest pozbawiona wadliwości materialnej. Przepis art. 126 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz.1229 ze zm.) określa przyczyny, które mogłyby stanowić podstawę odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego a przesłanki te nie mają zdaniem Sądu zastosowania w przypadku pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego w tej sprawie Technikum Rolniczemu – obecnie Zespołowi Szkół Rolniczych w [...].
Zauważono, iż pozwolenie wodnoprawne wydane w 1998 r. określa wszystkie istotne warunki korzystania z wód rzeki Łyny, zaś nie można stwierdzić by wykonana na podstawie projektu technicznego opracowanego przez M. B. inwestycja przy prawidłowej eksploatacji mogła powodować zakłócenia w środowisku przyrodniczym, szczególnie podtapianie gruntów skarżącego. W tych okolicznościach jak konkludowano zasadnie uznano, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia 7 września 1998 r., bowiem nowa decyzja w swej treści odpowiadałaby co do istoty decyzji dotychczasowej.
Ponadto Sąd zauważył, iż Z. H. zgłosił w postępowaniu administracyjnym wnioski dowodowe: o przesłuchanie świadków, dowód z nagrania kasety video na okoliczność tego, że poziom wody w stawach jest znacznie wyższy niż w rzece oraz dowód z opinii biegłego na okoliczność zbadania czy budowa została wykonana zgodnie z projektem i prawem budowlanym.Organy dowodów tych nie przeprowadziły i nie wydały w tym względzie stosownych orzeczeń lecz jak zauważono w ocenie Sądu dowody te były zbędne, ponieważ okoliczności na które je przedstawiono, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Problem zamykania zasuw podczas normalnej eksploatacji stawów i związanego z tym wyższego poziomu wód w stawach niż rzece i ewentualne podtapianie gruntów sąsiednich dotyczy korzystania z pozwolenia wodnoprawnego i nie może mieć wpływu na treść decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczności te nie wpłynęły na treść wydanej w 1998 r. decyzji przez Wojewodę Olsztyńskiego.
Natomiast okoliczności te mogą być podstawą do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 136 Prawa wodnego, w ramach odrębnego postępowania administracyjnego poza postępowaniem wznowieniowym.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik Z. H. i na podstawie art. 173 i 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i zaskarżył powyższy wyrok w całości.Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego i "formalnego ". Jak wskazano w zarzucie:
1/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał rozstrzygnięcia sprawy na niekorzyść skarżącego nie dopuszczając żadnego dowodu przedłożonego przez skarżącego, 2/ Sąd przyjął błędne przekonanie, że nie było naruszenia prawa materialnego, 3/ Sąd pomimo przytoczenia w uzasadnieniu art. 126 ustawy Prawo wodne przy rozstrzyganiu sprawy nie zastosował go, co miało zasadniczy wpływ na wyrok w sprawie.
Powołując się na powyższe zgłoszono wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że Z. H. nie był zawiadomiony o toczącym się postępowaniu będąc właścicielem nieruchomości graniczącej z nieruchomością, na której powstały stawy a naruszone zostały wymagania ochrony środowiska naturalnego – zalewanie i niszczenie łąki – art. 126 ustawy z dnia 18lipca 2001 r. Prawo wodne. Mimo,iż skarżący przytoczył liczne dowody to Sąd pominął je wszystkie i nie badając żadnych dowodów oddalił skargę podzielając stanowisko organów administracji.Zauważono, iż Sąd przytacza w uzasadnieniu art. 126 Prawa wodnego,,który mówi, że jedną z przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest naruszenie wymagań ochrony środowiska. W wyniku założenia stawów hodowlanych przez cały czas są zalewane i niszczone łąki skarżącego. Zdaniem skarżącego przyczyną powyższego jest złe rozwiązanie dokumentacyjne i złe wykonawstwo robót, które przyjęte zostały bez wiedzy i zgody skarżącego.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2005 r. jak i z dnia 15 lutego 2005 r. podtrzymał zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego Z. H. oparta została o zarzuty wskazane w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd.Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie czyni nieskuteczny zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania.(porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11.).
Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji (porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12).
W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej Z. H. zamieszczono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jednakże w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa ustawy –Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi a więc w tym zakresie nie przytoczono podstaw kasacji, mimo że obliguje do tego wskazany we wstępnej części tego uzasadnienia przepis art.176 tej ustawy. Zarzut ten bowiem sformułowano został w ten sposób, iż Sąd I instancji dokonał rozstrzygnięcia sprawy na niekorzyść skarżącego nie dopuszczając żadnego dowodu przedłożonego przez Z. H. Skoro jednak nie wskazano konkretnego przepisu prawa procesowego naruszonego przez Sąd, to Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać naruszenia konkretnej normy prawnej a tym samym ustosunkować się to takiego zarzutu.
Zatem brak skutecznego podważenia stanu faktycznego sprawy przez skarżącego nie pozwala na przyjęcie odmiennego stanu faktycznego jak ten ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w przedmiotowej sprawie. Jedynie informacyjnie należy wskazać skarżącemu, że Sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją a więc nie przesłuchuje świadków jak też nie dopuszcza opinii biegłego.
Natomiast jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego a to art. 126 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) to zauważyć należy, iż przepis art. 125 ustawy Prawo wodne określa warunki, od jakich uzależnione jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Jest ono uzależnione od warunków określających korzystanie z wód regionu i wód zlewni (pkt 1), od zgodności z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 2) oraz od wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków (pkt 3).
Natomiast w art. 126 ustawy Prawo wodne wskazano dwie podstawy prawne odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Mają one oparcie w art. 125 Prawa wodnego pkt 1, 2 i 3 tego przepisu i wiążą się z naruszeniem tych ustaleń oraz w sytuacji gdy projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Przy czym zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie to naruszenie prawa wyłączało dopuszczalność udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla Technikum Rolniczego w [...] w 1998 r.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono jedynie bardzo ogólnikowo, iż jedną z przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest naruszenie wymagań ochrony środowiska a to zdaniem strony ma miejsce w tej sprawie bowiem w wyników założenia stawów hodowlanych przez cały czas są zalewane i niszczone łąki skarżącego. To przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) określają zasady ochrony środowiska i warunki korzystania z jego zasobów. Skarżący nie wskazał naruszenia jakiegokolwiek przepisu tej ustawy, który pozwalałby odmówić udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.
Natomiast zauważyć należy, iż z lektury akt sprawy wynika, że w dokumentacji technicznej w pkt 5 dotyczącym wpływu stawów na tereny przyległe uznano, że inwestycja nie spowoduje zakłóceń w środowisku przyrodniczym. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawidłowo nie dopatrzył się przesłanek zaistnienia którejkolwiek z podstaw zawartych w art. 126 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne stanowiących podstawę odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Zatem nie można uznać stawiany zarzut naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwiony w okolicznościach tej sprawy.
Natomiast odrębna kwestia jest podnoszone przez skarżącego sprawa zalewanie i niszczenie łąk przez wykonane w ramach przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodne. Przesłanki te jeżeli występują to mogą ewentualnie stanowić podstawę odrębnego postępowania administracyjnego o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego lub jego ograniczenie jeżeli w szczególności urządzenia wodne zostały wykonane niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu na budowę lub nie są należycie utrzymane. Jednakże jest to odrębna sprawa, nie dotycząca postępowania wznowieniowego, w ramach którego zaskarżonym wyrokiem zbadano legalność wydanych w jego ramach decyzji.
Tym samym oceniając zaskarżony wyrok wyłącznie w ramach zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, które uznano za nieusprawiedliwione na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono wniesiona skargę.