Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 42/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi S. S. A. w M. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], w przedmiocie nadzoru sanitarnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], zasądził zwrot kosztów postępowania oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2010 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Katowicach, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upis, art. 207, 212 i 222 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kp, § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280, poz. 2771 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 1 grudnia 2004 r., zarządził zaprowadzić przez skarżącą: a/ rejestr prac, których wykonywanie powoduje konieczność pozostawania w kontakcie z substancjami, preparatami, czynnikami lub procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym lub mutagennym; b/ rejestr pracowników narażonych na działanie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, a ponadto nakazał przekazać Śląskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu "Informację o substancjach, preparatach, czynnikach lub procesach technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym" oraz przeszkolić pracowników w zakresie ryzyka dla zdrowia jakie wynika z oceny narażenia zawodowego i dodatkowego ryzyka wynikającego z palenia tytoniu oraz środków ostrożności, które powinny być podejmowane w celu ograniczenia narażenia.
W motywach tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przeprowadzona w dniu 17 sierpnia 2010 r. kontrola sanitarna u skarżącej wykazała uchybienia, naruszające art. 207, 212 i 222 kp, tj. stwierdzono brak rejestru prac, których wykonywanie powoduje konieczność pozostawania w kontakcie z substancjami, preparatami, czynnikami lub procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, brak rejestru pracowników narażonych na działanie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym oraz brak przekazania "Informacji o substancjach, preparatach, czynnikach lub procesach technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym" Śląskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w Katowicach, co narusza § 4 rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r., a ponadto brak szkoleń w zakresie ryzyka dla zdrowia, jakie wynika z oceny narażenia zawodowego i dodatkowego ryzyka wynikającego z palenia tytoniu oraz środków ostrożności, które powinny być podejmowane w celu ograniczenia narażenia, co narusza § 5 rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r.
W odwołaniu od przedmiotowej decyzji, skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu stwierdziła, że zaskarżona decyzja oparta jest na błędnej ocenie stanu faktycznego i niewłaściwej kwalifikacji prawnej, ponieważ wyniki pomiarów czynników szkodliwych dokonanych przez uprawnioną jednostkę wykazały stężenie substancji uznanych jako rakotwórcze w wysokości śladowej. Zaznaczyła, że ustalenia protokołu z kontroli i oparta na tych ustaleniach decyzja, w świetle wyników badań czynników szkodliwych, pozostają w sprzeczności z treścią rozporządzenia przywoływanego w decyzji organu I instancji, gdyż żaden parametr stężeń i natężeń czynników szkodliwych nie został przekroczony, ani nie został wykazany jako przekroczony.
W konsekwencji brak jest podstawy faktycznej uzasadniającej prawną konieczność prowadzenia rejestrów, przekazywania właściwych informacji organowi inspekcji sanitarnej oraz prowadzenia szkoleń pracowników w tym zakresie. Skarżąca podkreśliła również, że tak nikłe stężenie jak 0,1 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia wykazane przez dwa kolejne pomiary, upoważnia do odstąpienia od dalszych pomiarów czynników szkodliwych. Podniosła także, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano konkretnego przepisu prawnego, który stanowiłby podstawę nałożenia wskazanych w decyzji obowiązków, gdy stężenie czynników szkodliwych wynosi 0,1 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, po uprzednim przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, a także motywów, jakimi kierował się organ I instancji podejmujący zaskarżone rozstrzygnięcie oraz argumentacji skarżącej, odwołał się do przeprowadzonej w dniu 17 sierpnia 2010 r. kontroli, która wykazała określone w decyzji organu I instancji nieprawidłowości. Wskazał, iż jej wyniki przedstawione zostały w protokole, który został podpisany bez zastrzeżeń. Podkreślił również, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skarżąca została powiadomiona o możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału, dlatego też nie można podzielić zarzutu sformułowanego w odwołaniu, że decyzja wydana została w oparciu o błędną ocenę stanu faktycznego. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że w warunkach niniejszej sprawy wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające wydanie nakazów, określonych w decyzji organu I instancji.
W skardze na przedmiotową decyzję, skarżąca zarzuciła niezgodność decyzji z prawem, w szczególności z art. 207, 212 i 222 kp, i wniosła tym samym o jej uchylenie. W motywach skargi podniosła, iż mocą kwestionowanej decyzji nałożono na nią obowiązki pomimo tego, że w miejscu świadczenia pracy zagrożenia nie występują. Sporna decyzja oparta została na błędnej ocenie stanu faktycznego, ponieważ wyniki pomiarów czynników szkodliwych dokonanych przez uprawnioną jednostkę ujawnione w sprawozdaniu dołączonym do protokołu z kontroli wykazały stężenie substancji uznanych za rakotwórcze w wysokości 0,1 NDS, to jest w wysokości śladowej. Ustalenia protokołu kontroli oraz kwestionowane rozstrzygnięcie pozostają w sprzeczności z treścią rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 29 listopada 2002 r. Zdaniem skarżącej, żaden parametr stężeń i natężeń czynników szkodliwych nie został przekroczony, ani też nie został wskazany jako przekroczony.
Skarżąca zarzuciła zatem, że w spornym rozstrzygnięciu nie wskazano konkretnego przepisu nakładającego podjęcie określonych działań, gdy stężenie czynników szkodliwych wynosi 0,1 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia. Skarżąca zarzuciła ponadto niewzięcie pod uwagę przepisów rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r. Jej zdaniem, obowiązek pracodawcy, o którym mowa w art. 222 kp, powstaje w chwili, gdy prowadzi prace pozostające w kontakcie wyłącznie z substancjami, preparatami, czynnikami lub procesami technologicznymi, wymienionymi w wykazach zamieszczonych w załącznikach do powołanego rozporządzenia.
Dodatkowo skarżąca zarzuciła, iż w przedmiotowej decyzji nie wskazano nazwy substancji rakotwórczych lub mutagennych, nie określono ich stężenia, jak również nie wskazano podstawy prawnej, z której wynika, że z uwagi na stopień ich stężenia należy uznać je za rakotwórcze lub mutagenne. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy starał się wykazać, iż sam fakt pozostawania w kontakcie z procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym powoduje dla pracowników skarżącej narażenie zawodowe, a w konsekwencji konieczność prowadzenia rejestru tych pracowników. Takie ujęcie pomija fakt, że nie jest wystarczające występowanie wskazanych substancji, ale istotną rolę odgrywa ich stężenie, gdyż wymóg prowadzenia stosownych rejestrów zachodzi wówczas, gdy wymienione w załączniku do rozporządzenia substancje występują i w dodatku w określonym stężeniu, równym lub wyższym od podanego stężenia granicznego.
Analogiczna zasada dotyczy również czynników chemicznych, fizycznych i biologicznych, zatem za błędne skarżąca uznała stwierdzenie zamieszczone w kwestionowanej decyzji, że każdy kontakt z czynnikami chemicznymi niezależnie od jego stężenia ustalonego w wyniku przeprowadzonych badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy należy rozumieć jako narażenie.
W konkluzji swoich rozważań skarżąca stwierdziła, że nałożenie na nią obowiązków, które nie wynikają jednoznacznie z przepisów prawa materialnego lub są z nimi sprzeczne, stanowi naruszenie zasady praworządności. Ponadto organ odwoławczy nie dostrzegł tego, że w zakładzie skarżącej nie są realizowane żadne procesy pracy i technologiczne, w czasie których mogłyby uwalniać się substancje rakotwórcze i podobne, ponieważ charakter działalności gospodarczej nie jest związany z realizacją procesów, w czasie których dochodziłoby do kontaktu pracowników z substancjami rakotwórczymi i mutagennymi.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po uprzednim przytoczeniu treści przepisów, stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji organów inspekcji sanitarnej stwierdził, iż obok przepisów prawa materialnego organy administracji obowiązane są przestrzegać przepisy prawa procesowego, a w szczególności te, które stanowią o wymogach stawianych w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a zatem dotyczące postępowania dowodowego [art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa]. W niniejszej sprawie, uchybienie w tym zakresie skutkuje uwzględnieniem skargi.
Sąd I instancji wskazał, iż postępowanie administracyjne prowadzone w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji uruchomione zostało w następstwie interwencji inkasentów zatrudnionych na stanowiskach poboru opłat w K. z dnia 13 lipca 2010 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie. Wskazany organ pismem z dnia 27 lipca 2010 r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach o przeprowadzenie kontroli u skarżącej w zakresie warunków pracy na stanowiskach poboru opłat. Konsekwencją powyższych działań stała się kontrola warunków pracy przeprowadzona w dniu 17 sierpnia 2010 r. Zgodnie z informacją, zamieszczoną w pkt III.1 protokołu kontroli, została ona przeprowadzona z uwagi na prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, a w jej trakcie stwierdzono określone w nim nieprawidłowości. W aktach administracyjnych zamieszczone zostało ponadto sprawozdanie z badań SA/69/V/10 czynników szkodliwych w środowisku pracy skarżącej, sporządzone przez Z.w K. na rzecz F. s.c. w S. Wskazane wyniki badań zostały wydane w dniu 16 sierpnia 2010 r.
Zestawiając powyższe informacje Sąd I instancji stwierdził, iż przedmiotowe postępowanie obarczone jest szeregiem błędów o charakterze proceduralnym. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, że badania w punkcie poboru opłat w M. przeprowadzone zostały nie na użytek tego postępowania, lecz dla innych celów. Stwierdzenie takie wynika z zestawienia dat jakie w tym zakresie mają znaczenie (pismo z Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w Krakowie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach o przeprowadzenie określonych czynności procesowych zostało sporządzone w dniu 27 lipca 2010 r., a do organu wpłynęło w dniu 2 sierpnia 2010 r. Z informacji zamieszczonej na drugiej stronie "Badania czynników szkodliwych w środowisku pracy" wynika natomiast, że zlecenie ich przeprowadzenia pochodzi z dnia 16 czerwca 2010 r., a same badania wykonywane były od 10 lipca 2010 r. do 10 sierpnia 2010 r.).
Następnie wskazał, iż w aktach sprawy brak jest szeregu informacji, które pozwoliłyby ustalić, czy ewentualnie badania te mogą być wykorzystane w ramach tego postępowania. W szczególności brak jest dokumentu pozwalającego stwierdzić, jakie czynniki winny być poddane badaniu. Wprawdzie na drugiej stronie sprawozdania z badań znajduje się wykaz 9 elementów, które poddane zostały badaniu, jednakże jest to informacja zamieszczona przez podmiot wykonujący badania, a nie pochodząca od podmiotu zlecającego. Zatem nie można zweryfikować, czy zakres przeprowadzonych badań pokrywa się ze zleceniem. W dalszej kolejności, Sąd I instancji podniósł, iż brak jest również informacji odnośnie warunków przeprowadzania badań, a także ewentualnego wpływu warunków atmosferycznych na uzyskane wyniki. W tym zakresie podmiot przeprowadzający badania przedstawił metody badań oraz stosowane normy i procedury badawcze, jednak brak jest informacji o tym w jaki sposób próbki były pobierane, na jakiej wysokości oraz jakie były warunki atmosferyczne i czy mogły mieć one wpływ na uzyskane wyniki.
W sprawozdaniu z badań zamieszczono informację o natężeniu ruchu w trakcie ich przeprowadzania, gdyż wskazano na liczbę samochodów, które przejechały, jednakże brak jest informacji, czy dana bramka przygotowana jest do obsługi samochodów osobowych, czy też ciężarowych i czy okoliczność ta może mieć wpływ na wynik badań. Sąd I instancji podkreślił, iż nakazy zamieszczone w decyzji organu I instancji umocowanie znajdowały w wyniku uzyskanym w ramach badań stężeń przeprowadzonych na bramce autostradowej nr [...] poboru opłat, jednakże zdaniem Sądu w sprawozdaniu brak jest informacji, która pozwoliłaby odnieść się do tego, że na innych badanych bramkach nie stwierdzono występowania benzo[a]pirenu, a na tej jednej wychwycono jego występowanie. Dostrzeżone uchybienia pozwalają, w ocenie Sądu, stwierdzić, że dołączone do akt sprawy sprawozdanie z badań, które zostało wykorzystane w trakcie kontroli w dniu 17 sierpnia 2010 r., nie odpowiada wymogom opinii biegłego sporządzanej na użytek prowadzonego postępowania administracyjnego, a tym samym postępowanie dowodowe w sprawie obarczone jest wadami, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji zauważył dodatkowo, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Katowicach w dniu 25 sierpnia 2010 r. skierował do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie pismo, w którym odniósł się do wyników przeprowadzonej w dniu 17 sierpnia 2010 r. kontroli. W piśmie tym nie zamieścił jednak żadnych informacji, które mogłyby sugerować wydanie kwestionowanego nakazu, jak również uruchomienie stosownego postępowania w tym zakresie. W piśmie tym odniesiono się do zagadnień oczekiwanych przez organ inspekcji sanitarnej w Krakowie, jednakże w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości uzasadniających wydanie przedmiotowego nakazu organ ten zobowiązany był poinformować o tym, jak również uczulić na tę okoliczność i zalecić badanie w tym zakresie na bramkach w K. Tego typu działania nie zostały podjęte, a tym samym można uznać, że w oparciu o ten sam materiał dowodowy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Katowicach zaprezentował dwa różne stanowiska, a tym samym dopuścił się naruszenia, wyrażonej w art. 8 kpa, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co również uzasadnia uwzględnienie skargi.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości jako podstawy kasacyjne wskazał naruszenie:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ocenę, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na zastosowanie prawa materialnego, czym naruszył art. 8, 77 i 84 kpa oraz przyjęcie, że sprawozdanie z badań czynników szkodliwych w środowisku pracy nie odpowiada wymogom opinii biegłego sporządzanej na użytek prowadzonego postępowania administracyjnego, bowiem dotyczy innego postępowania, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 tej ustawy poprzez uznanie, że organy inspekcji sanitarnej naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 207, 222 i 227 kp w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy związanej z występowaniem w miejscu pracy czynników chemicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 11, poz. 86 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 30 grudnia 2004 r. w związku z przepisami § 4 i 5 rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r., czego skutkiem było uchylenie podjętych przez te organy decyzji, podczas gdy skargę należało oddalić.
W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż wyniki pomiarów, które były podstawą wydania decyzji przez organy inspekcji sanitarnego, wykazały śladowe ilości czynników rakotwórczych, co zdaniem skarżącej stanowi argument uzasadniający uchylenie tych decyzji. Mając to na uwadze, organ odwoławczy przytoczył definicję narażenia zawodowego, określoną § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2004 r., i na tej podstawie podniósł, iż każdy kontakt z czynnikami chemicznymi, do których zaliczane są również czynniki o działaniu rakotwórczym, niezależnie od wyników przeprowadzonych badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy należy rozumieć jako "narażenie".
Powyższe sprawia, że pracodawca zobligowany jest do przestrzegania obowiązków, wynikających z art. 222 kp oraz z przepisów rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r. Pracodawca, chcąc skutecznie chronić zdrowie pracowników, musi uprzednio poznać rozmiar ewentualnych zagrożeń występujących w środowisku pracy. Ciąży zatem na nim obowiązek rozpoznania źródeł emisji czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje badania i pomiary oraz warunków wykonywania pracy, które mają wpływ na poziom stężeń lub natężeń tych czynników lub na poziom narażenia na oddziaływanie tych czynników i ich wskazania. Nie ma jednocześnie konieczności przeprowadzania badań i pomiarów na każdym stanowisku prac.
Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, iż organy inspekcji sanitarnej nie posiadają uprawnień, aby kwestionować badania i wyniki pomiarów czynników szkodliwych przeprowadzone przez laboratoria posiadające akredytację Polskiego Centrum Akredytacji. Państwowy inspektor sanitarny wydaje nakaz przeprowadzenia pomiarów czynników szkodliwych tylko w przypadku, gdy nie zostały wykonane przez kontrolowanego pracodawcę, albo gdy są nieaktualne. Obowiązek przeprowadzenia badań przez pracodawcę wynika natomiast wprost z art. 227 § 1 pkt 2 kp oraz z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 33, poz. 166), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 2 lutego 2011 r. - poprzednio rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 73, poz. 645 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem z dnia 20 kwietnia 2005 r. W konsekwencji za nietrafny uznał zarzut Sądu dotyczący braku zlecenia przez organ I instancji przeprowadzenia dodatkowych badań dla potrzeb prowadzonego postępowania administracyjnego.
Zdaniem organu odwoławczego, organy inspekcji sanitarnej mogły wykorzystać w prowadzonym postępowaniu dostarczone przez skarżącą wyniki badań sporządzone przez Z. w K. na rzecz F. s.c. w S. Laboratorium to akredytowane jest bowiem przez Polskie Centrum Akredytacji, zatem przedłożone w dniu kontroli sprawozdanie z przeprowadzonych badań i pomiarów czynników szkodliwych środowiska pracy było aktualne i posiadało status dokumentu. Zauważył jednocześnie, powołując się w tym zakresie na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt OSK 951/10, że postępowanie kontrolne nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricto, ale jego charakter i cel sprowadza się do ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy. W toku kontroli dla zweryfikowania wykonania przez pracodawcę ciążących na nim obowiązków funkcjonariusze mogą żądać okazania dokumentów, w tym wypadku wyników badań, których przeprowadzenie i posiadanie jest powinnością pracodawcy.
Skoro z okazanego dokumentu wynikało zatem narażenie, które związane jest nawet ze śladową ilością czynnika rakotwórczego, to zasadne było wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu i dopuszczenie jako dowodu właśnie powyższych wyników badań. Z żadnego aktu nie wynika, by obowiązkiem organu było zlecenie przeprowadzenia dodatkowych pomiarów. Także przepisy kpa nie ograniczają rodzaju dowodów, w tym mających znamiona opinii biegłego, które mogą być wykorzystane w postępowaniu dowodowym. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, iż możliwe było wykorzystanie w trakcie kontroli w dniu 17 sierpnia 2010 r. przedmiotowego sprawozdania z badań i uznał tym samym postępowanie dowodowe za prawidłowe, zaś wydanie decyzji nakazującej wywiązanie się z obowiązków służących przeciwdziałaniu i monitorowaniu stwierdzonego na podstawie zgromadzonych dowodów narażenia pracowników za zasadne.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 2 lipca 2013 r., pełnomocnik skarżącej, wskazując, iż skarżąca zmieniła nazwę na A S.A., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione. Na wstępie wskazać jednak należy, że w doktrynie spotkać można pogląd, iż z punktu widzenia procesu decyzyjnego wojewódzki sąd administracyjny rekonstruując stosowane przez organy normy postępowania (kpa, Ordynacji podatkowej, itp.) traktuje te przepisy jako "normy materialnoprawne" (zob. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, ZNSA 2010, Nr 5-6, s. 272). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał zatem, że wskazane w podstawie kasacyjnej i jej uzasadnieniu przepisy kpa, mające w istocie charakter procesowy (formalny), mogą być w okolicznościach niniejszej sprawy potraktowane jako przepisy prawa materialnego. Powyższe pozwala natomiast, aby Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się względami ekonomii procesowej, skorzystał w warunkach niniejszej sprawy z uprawnienia, o którym stanowi art. 188 ppsa i z przyczyn wskazanych niżej uchylił zaskarżony wyrok, a w wyniku rozpoznania sprawy oddalił skargę.
W okolicznościach niniejszej sprawy istota rozstrzygnięcia sprowadza się bowiem do wyprowadzenia odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego, lecz niewłaściwie ocenionego, w zaskarżonym wyroku.
W pierwszej kolejności, zauważyć zatem należy, iż w ocenie Sądu I instancji organy inspekcji sanitarnej dopuściły się w ramach postępowania administracyjnego - w toku postępowania dowodowego - naruszenia powołanych w zaskarżonym wyroku przepisów kpa. Mając to na uwadze, wskazać należy, iż w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 75 § 1 kpa, w postępowaniu dowodowym, organy te zobowiązane są dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organy te mogą zwrócić się ponadto do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 kpa). Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Postępowanie powinno być przy tym prowadzone w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa).
W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, stwierdzić należy, że organy inspekcji sanitarnej przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy. Na wstępie, wskazać jednak należy, iż zanim wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, w zakładzie skarżącej w dniu 17 sierpnia 2010 r. przeprowadzona została przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach kontrola, której zakresem przedmiotowym objęte zostały warunki pracy (pkt II.2. protokołu kontroli). Impulsem do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli stało się pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, informujące o stwierdzonych nieprawidłowościach w trakcie przeprowadzonej kontroli higieniczno-sanitarnych warunków pracy w punkcie poboru opłat w B. Informacja o prowadzonym przez ten organ postępowaniu zawarta została też w pkt-cie III.1. protokołu kontroli – zgodnie z pouczeniem odnoszącym się do wymaganej zawartości tej pozycji.
Podczas kontroli, dokonując oceny okazanych w jej trakcie dokumentów (wymienionych w pkt-cie III.5. protokołu kontroli) oraz opierając się na wynikach badań czynników szkodliwych w środowisku pracy [sprawozdanie z badań czynników szkodliwych w środowisku pracy z dnia 16 sierpnia 2010 r., przeprowadzonych w dniach od 27 lipca 2010 r. do 3 sierpnia 2010 r. (Sąd I instancji błędnie odczytał, iż badania wykonywane były od 10 lipca 2010 r. do 10 sierpnia 2010 r.) na stanowiskach inkasenta Punktu Poboru Opłat w B., przez Z. w K., akredytowaną przez Polskie Centrum Akredytacji, stanowiące załącznik do protokołu kontroli - pkt III.4. i pkt V. protokołu kontroli], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przez skarżącą przepisów § 4 i 5 rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r.
W związku z powyższym wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, w ramach którego jako dowód organy inspekcji sanitarnej dopuściły wskazane wyżej sprawozdanie z badań czynników szkodliwych w środowisku pracy z dnia 16 sierpnia 2010 r. Mając to na uwadze wskazać należy, iż w świetle art. 227 § 1 pkt 2 kp, na pracodawcy ciąży obowiązek stosowania środków zapobiegających chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą, w szczególności przeprowadzania, na swój koszt, badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrowania i przechowywania wyników tych badań i pomiarów oraz udostępniania ich pracownikom. W stanie prawnym niniejszej sprawy tryb, metody, rodzaj i częstotliwość wykonywania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy; przypadki, w których jest konieczne prowadzenie pomiarów ciągłych; wymagania, jakie powinny spełniać laboratoria wykonujące badania i pomiary; sposób rejestrowania i przechowywania wyników badań i pomiarów; wzory dokumentów oraz sposób udostępniania wyników badań i pomiarów pracownikom, regulowało rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2005 r. Zgodnie z § 7 tego rozporządzenia, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy przeprowadzają laboratoria posiadające akredytację na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy pracodawca dysponuje aktualnymi badaniami czynników szkodliwych w środowisku pracy, to brak jest przeszkód, aby organy inspekcji sanitarnej dopuściły sprawozdanie z tych badań jako dowód w sprawie w toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzaną uprzednio kontrolą sanitarną u tego pracodawcy, szczególnie, że przeprowadzenie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, zgodnie z wprowadzonym przez prawodawcę wymogiem - przez akredytowane laboratoria zapewnia co do zasady wiarygodność wyników tych badań, a w świetle przytoczonego wyżej art. 75 § 1 zd. 1 kpa, w postępowaniu dowodowym jako dowód, należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dysponowanie przez organ inspekcji sanitarnej tego rodzaju dowodem nie zwalnia go oczywiście z oceny jego wiarygodności przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).
Niezależnie bowiem od tego, czy do samego postępowania kontrolnego miały zastosowanie odpowiednie przepisy kpa, czy też nie, wyniki przeprowadzonej kontroli oraz załączone do protokołu kontroli sprawozdanie z badań czynników szkodliwych w środowisku pracy, stanowiąc źródło ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, podlegają ocenie organu inspekcji sanitarnej z uwzględnieniem przepisów kpa, które stosuje się w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej na mocy art. 37 ust. 1 upis. Przyjąć jednocześnie należy, iż co do zasady konieczność przeprowadzenia powtórnych badań w określonym zakresie zachodzi jedynie, gdy w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności przedłożonych przez pracodawcę badań.
W niniejszej sprawie, wątpliwości tego rodzaju nie było. Zarówno w trakcie przeprowadzonej przez organ inspekcji sanitarnej kontroli sanitarnej u skarżącej, jak i w toku postępowania administracyjnego, skarżąca nie podważała też wyników tych badań, lecz jedynie przyjętą przez organy interpretację wyników w kontekście konsekwencji, jakie wywołują w sferze jej obowiązków jako pracodawcy.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji niezasadnie zakwestionował możliwość dopuszczenia jako dowód w niniejszej sprawie sprawozdania z badań czynników szkodliwych w środowisku pracy z dnia 16 sierpnia 2010 r. Dodatkowo zauważyć należy, iż stosownie do § 4 rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2005 r., pracodawca przed przystąpieniem do przeprowadzania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy dokonuje rozeznania: 1) procesów technologicznych i występujących w nich czynników szkodliwych dla zdrowia w celu ich wytypowania do oznaczenia w środowisku pracy;
2) organizacji i sposobu wykonywania pracy. W niniejszej sprawie, jak przyjąć należy, mając na uwadze zakres przeprowadzonych badań (pkt 1 sprawozdania) oraz ustalenia kontroli (pkt III.1. protokołu kontroli i pkt 4 charakterystyki ogólnej kontrolowanego zakładu), jednym z czynników szkodliwych w środowisku pracy jest czynnik chemiczny w postaci benzo[a]pirenu. Wprawdzie Sąd I instancji zakwestionował możliwość zweryfikowania przeprowadzonych badań, lecz w warunkach niniejszej sprawy brak jest uzasadnionych podstaw do tego by kwestionować przyjęte przez akredytowaną jednostkę metody badań, zastosowane normy i procedury badawcze. Wskazać należy, iż stosownie do pkt-u 2. sprawozdania, badania czynników szkodliwych, w tym badanie stężenia benzo[a]pirenu, wykonano w rejonach przebywania pracowników podczas wykonywania czynności, w czasie których występuje narażenie zdrowia. Miejsce i okoliczności poboru prób, określone zostały w kolumnie nr 3 tabeli określającej wyniki badań stężeń substancji chemicznych. Zgodnie z pkt-em 2.2. sprawozdania, pobór próbek powietrza w celu oznaczenia substancji chemicznych, z wyjątkiem tlenku węgla, przeprowadzono metodą dezymetrii indywidualnej, zgodnie z zasadami pobierania próbek określonymi w normie PN-Z-04008-7:2002+Az1:2004 "Ochrona czystości powietrza - Pobieranie próbek - Zasady pobierania próbek powietrza w środowisku pracy i interpretacji wyników". Zgodnie bowiem z § 6 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2005 r., metody badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy określają Polskie Normy oraz normy międzynarodowe lub równoważne. W przypadku pobierania próbek powietrza metodą dezymetrii indywidualnej próbka pobierana jest w strefie oddychania pracownika (zgodnie z informacją dostępną na stronie internetowej Centralnego Instytutu Ochrony Pracy - Państwowego Instytutu Badawczego, http://www.ciop.pl/25121.html). Próbki do oznaczenia zawartości benzo[a]pirenu pobrano na filtry miernicze z włókniny szklanej. Ilościowe oznaczenie substancji wykonano w akredytowanym laboratorium. Zgodnie z wynikami badań stężenie jednostkowe benzo[a]pirenu, wykrytego jedynie na bramce autostradowej nr [...], wynosi < 0,0000109 mg/m3, podczas gdy jego najwyższe dopuszczalne stężenie (NDS), zgodnie z poz. 32 rubryki A załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 29 listopada 2002 r., to 0,002 mg/m3.
W warunkach niniejszej sprawy, nie jest kwestionowane to, że wykryte stężenie benzo[a]pirenu nie przekracza najwyższego dopuszczalnego stężenia tego czynnika chemicznego w środowisku pracy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, nie zwalnia to jednak skarżącej z obowiązków jakie ciążą na niej jako na pracodawcy zatrudniającym pracowników w warunkach narażenia na działanie tego czynnika. Wskazać należy, iż stosownie do § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2004 r., narażenie zawodowe na czynnik chemiczny to proces oddziaływania na organizm pracownika czynnika chemicznego występującego na jego stanowisku pracy. Czynnik chemiczny to natomiast każdy pierwiastek lub związek chemiczny, w postaci własnej lub w mieszaninie, w stanie, w jakim występuje w przyrodzie, lub w stanie, w jakim jest wytwarzany, stosowany lub uwalniany w środowisku pracy, w tym podczas usuwania go w postaci odpadów, w trakcie każdej pracy, niezależnie od faktu, czy jest albo nie jest wytwarzany celowo lub jest albo nie jest wprowadzany do obrotu (§ 1 pkt 1 tego rozporządzenia).
Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, pracodawca jest obowiązany do ustalenia, czy w środowisku pracy występuje czynnik chemiczny stwarzający zagrożenie oraz do dokonania i udokumentowania oceny ryzyka zawodowego stwarzanego przez czynnik chemiczny. W świetle przepisów tego rozporządzenia, pracodawca obowiązany jest do monitorowania występowania czynników chemicznych w środowisku pracy, eliminowania lub ograniczania ryzyka zawodowego wynikającego z pracy z czynnikami chemicznymi, a w przypadku gdy pomiary stężeń czynnika chemicznego wykażą przekroczenie wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń, do niezwłocznego podejmowania działań i środków zmierzających do zlikwidowania przekroczeń zgodnie z ogólnymi przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisami tego rozporządzenia. Na pracodawcy ciążą zatem określone obowiązki, niezależnie od wartości stężenia czynnika chemicznego, występującego w środowisku pracy.
Wskazać również należy, iż zgodnie z art. 222 § 1 kp, w razie zatrudniania pracownika w warunkach narażenia na działanie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, pracodawca zastępuje te substancje, preparaty, czynniki lub procesy technologiczne mniej szkodliwymi dla zdrowia lub stosuje inne dostępne środki ograniczające stopień tego narażenia, przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Zgodnie też z art. 222 § 2 kp, pracodawca rejestruje wszystkie rodzaje prac w kontakcie z substancjami, preparatami, czynnikami lub procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, określonymi w wykazie, o którym mowa w § 3, tj. w wykazie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym określonym, w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, a także prowadzi rejestr pracowników zatrudnionych przy tych pracach.
Wykaz substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, ustalony został w rozporządzeniu z dnia 1 grudnia 2004 r. i stanowi załącznik nr 1 do tego rozporządzenia. Zgodnie z tym wykazem benzo[a]piren stanowi substancję rakotwórczą kat. 2 i mutagenną kat. 2 (poz. 50 wykazu). Stosownie natomiast do § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, pracodawca obowiązany jest prowadzić rejestr prac, których wykonywanie powoduje konieczność pozostawania w kontakcie z substancjami, preparatami, czynnikami lub procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym lub mutagennym oraz rejestr pracowników narażonych na ich działanie, a ponadto - zgodnie z ust. 3 - przekazywać dane objęte wykazem właściwemu państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu oraz właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy niezwłocznie po rozpoczęciu działalności oraz corocznie w terminie do dnia 15 stycznia na druku "Informacji o substancjach, preparatach, czynnikach lub procesach technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym". Dodatkowo, stosownie do § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, na pracodawcy ciąży obowiązek przeszkolenia pracownika w zakresie o którym stanowi ten przepis.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż wobec wykrycia w środowisku pracy benzo[a]pirenu, niezależnie od wielkości jego stężenia oraz ilości stanowisk pracy, na których został ujawniony, konieczne było nałożenie na skarżącą obowiązków, określonych w decyzji organu I instancji. Wykrycie tego czynnika chemicznego, nawet jeśli jego stężenie nie przekracza najwyższego dopuszczalnego stężenia, oznacza bowiem, iż w środowisku pracy mamy do czynienia z narażeniem na działanie tego czynnika. Wskazać jednocześnie należy, iż pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników (art. 207 § 2 kp).
W konsekwencji, stosownie do § 3 rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r., zatrudniając pracowników w warunkach narażenia na działanie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, jest obowiązany wykonywać ich pomiary, a w szczególności stosować metody wczesnego wykrywania narażenia podczas awarii lub w przypadku wystąpienia innych nieprzewidzianych okoliczności. Powyższe oznacza, że po wykryciu określonego czynnika szkodliwego powinien monitorować jego stężenie w środowisku pracy. Wskazać jednocześnie należy, iż w stanie prawnym niniejszej sprawy, tryb, metody, rodzaj i częstotliwość wykonywania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy określało rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2005 r. W rozporządzeniu tym częstotliwość wykonywania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia prawodawca uzależnił natomiast od ich stężenia w środowisku pracy.
W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia przewidział również, iż badań i pomiarów czynnika szkodliwego dla zdrowia występującego w środowisku pracy nie przeprowadza się, jeżeli wyniki dwóch ostatnio przeprowadzonych badań i pomiarów nie przekroczyły 0,1 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia lub natężenia określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 228 § 3 kpa, a w procesie technologicznym lub w warunkach występowania danego czynnika nie dokonała się zmiana mogąca wpływać na wysokość stężenia lub natężenia czynnika szkodliwego dla zdrowia. Przepis ten odpowiada przepisowi § 7 obowiązującego obecnie rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r. W konsekwencji stwierdzić należy, iż niezależnie od obowiązków, nałożonych na skarżącą, decyzją organu I instancji, jeśli wyniki ponownie przeprowadzonych badań stężenia w środowisku pracy benzo[a]pirenu nie przekroczą 0,1 wartości jego najwyższego dopuszczalnego stężenia, pracodawca zwolniony będzie z obowiązku wykonywania kolejnych badań, o ile w warunkach występowania tego czynnika nie dokonała się zmiana mogąca wpływać na wysokość jego stężenia.
Na zakończenie stwierdzić natomiast należy, iż udzielenie w dniu 25 sierpnia 2010 r. odpowiedzi przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Krakowie, nie stanowi czynności podjętej przez ten organ w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, dlatego też zastrzeżenia Sądu I instancji co do treści tej odpowiedzi nie mogą być postrzegane jako naruszenie art. 8 kpa. Niezależnie od tego uznać jednak należy słuszność uwagi Sądu, że w sytuacji wykrycia podczas kontroli określonych nieprawidłowości zasadne było poinformowanie o tym fakcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.