Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.M. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2008 r. Starosta Sulęciński przeniósł na skarżącego jako nowego właściciela młyna prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 2007 r., udzielonego A. w S. Pozwolenie wodnoprawne obejmowało szczególne korzystanie z wód rzeki O., tj. piętrzenia wody w km 2+340 do rzędnej 15,60 m npm (w okresie maj – październik) i 15,80 m npm (w okresie listopad – kwiecień) oraz korzystanie z wód do celów energetycznych na potrzeby młyna w miejscowości S. Pismem z 11 stycznia 2011 r. T.J. wystąpił do Starosty Sulęcińskiego z informacją o podtopieniu swoich gruntów zlokalizowanych przy rzece powyżej jazu młyńskiego (w tzw. cofce piętrzenia) oraz budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy ul. [...]. Następnie wnioskiem z 8 grudnia 2012 r. T.J. wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia dla młyna w S.u.
Decyzją z [...] lutego 2012 r. Starosta Sulęciński odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Organ I instancji nie stwierdził podstaw do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2007 r. uprawniony został zobowiązany między innymi do wykonania konserwacji rzeki O. na odcinku km 2+340 – km 4+140 przed rozpoczęciem użytkowania hydrowęzła oraz dokonywania corocznej konserwacji rzeki na wskazanym odcinku. Z informacji uzyskanych od D.M. wynika, że nie dokonuje on piętrzenia, czego nie potwierdziły też oględziny jazu przeprowadzone z udziałem przedstawicieli organu I instancji 11 stycznia 2011 r. oraz 10 stycznia 2012 r. Ponadto nowy właściciel młyna zobowiązał się do wykonania zaleceń wynikających z decyzji Starosty Sulęcińskiego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.J.
Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i cofnął bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne, a jednocześnie orzekł o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego – jazu piętrzącego w km 2+340 rzeki O.. Ponadto organ odwoławczy zobowiązał skarżącego do zdjęcia zastawek z prowadnic przęseł jazu, do czasu wykonania odmulenia rzeki na odcinku cofki piętrzenia tj. w km 2+340 – km 4+140 oraz ponownego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód za pomocą przedmiotowego jazu.
Organ odwoławczy stwierdził między innymi, że przeprowadził wizję lokalną rzeki O. na odcinku 1800 m powyżej piętrzenia, a więc na tzw. odcinku cofki, w celu dokonania oceny wykonanych robót konserwacyjnych. Wizję lokalną przeprowadzono przy stanie wody – 15,41 m npm (odczyt – na wodowskazie jazu – 04,00). W trakcie wizji próbowano wykonać dokumentację fotograficzną, ale z uwagi na późną porę dnia i zapadający zmrok (po ustaleniu w trakcie wizji miejsc ich wykonania) zdjęcia wykonał T.J. 21 grudnia 2012 r. i przekazał to organowi w formie zapisu na płycie CD. Podczas wizji stwierdzono, że pomimo przeprowadzenia konserwacji jakość wykonanych robót konserwacyjnych, można jedynie ocenić mianem "dostatecznej", ponieważ w korycie rzeki pozostawiono konary powalonych drzew; skarpy wykoszono do ok. km 3+000 (ok. 660 m) – obustronnie, powyżej do ok. km 4+150 (ok. 1150 m) – jedynie z prawego brzegu rzeki; pomimo przeprowadzonej konserwacji występują podmokłości (teren pod wodą) wzdłuż lewego brzegu rzeki na odcinku od ok. km 2+900 do ok. km 3+750; brak jest prowadzenia jakichkolwiek robót związanych z odmuleniem koryta rzeki; lustro wody w korycie rzeki (pomimo braku piętrzenia) wskazuje jednoznacznie, że przy piętrzeniu – 15,60 m npm (tj. o ok. 20 cm powyżej od lustra wody w czasie wizji) woda wystąpi z koryta rzeki.
Organ odwoławczy wskazał, że wykonanie konserwacji rzeki O. przed rozpoczęciem piętrzenia i korzystania z jej spiętrzonych wód było wielokrotnie omawiane, zarówno w toku udzielania pozwolenia wodnoprawnego, jak i przenoszenia na nowego właściciela. Gospodarowanie wodami jazu piętrzącego wodę było także przedmiotem kontroli przeprowadzonej 22 października 2010 r. przez pracowników Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, w następstwie której Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wydał zarządzenie pokontrolne z 9 listopada 2010 r., w którym zobowiązał skarżącego m.in. do: "wykonania konserwacji rzeki O. w zasięgu cofki piętrzenia na zasadach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z 10 sierpnia 2007 r."
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji stwierdził, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany był na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu I instancji, zebrane dowody organ ocenił z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd I instancji podkreślił, że przesłanki cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego określone zostały w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Organ odwoławczy powołał się na art. 136 ust. 1 pkt 1 (zakład nie zrealizował warunku wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu, pomimo ponad 5 lat jego obowiązywania) i pkt 5 (zakład nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat oraz nie daje gwarancji wystąpienia warunków do pojęcia tego korzystania).
W ocenie Sądu I instancji, organ nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, czy w sprawie zachodzą podstawy do cofnięcia przedmiotowego pozwolenia. Organ nie wyjaśnił na czym polegać miała w niniejszej sprawie zmiana celu, zakresu korzystania z wód, oraz warunków ustalonych w pozwoleniu. Przenosząc prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego na nowego właściciela młyna, Starosta Sulęciński nałożył jednocześnie szereg obowiązków związanych z tym pozwoleniem. Jak wynika z akt sprawy w dniach 11 stycznia 2011 r. i 10 stycznia 2012 r. przeprowadzono oględziny tereny, w trakcie których nie stwierdzono spiętrzania wody, które to spiętrzanie miało być przyczyną zalewania nieruchomości stanowiącej własność T.J. W czasie oględzin stwierdzono, że przepływ wody był naturalny, dwie zastawki były podniesione, a trzecia był uszkodzona (dowód: pismo Starosty Sulęcińskiego z 22 lutego 2012 r.). Organ odwoławczy nie odniósł się do tych dokumentów.
Jednocześnie organ odwoławczy prowadząc własne postępowanie oparł się na dokumentacji fotograficznej jednej ze stron pozostającej zresztą w sporze ze skarżącym, co Sąd I instancji uznał za naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji, nie zostało w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnione, czy skarżący rzeczywiście dokonywał spiętrzania wody, zalewając nieruchomości T.J. Skarżący konsekwentnie podkreślał w toku postępowania, że nie dokonywał spiętrzania wody, nie korzystał bowiem z pracy turbiny wodnej.
Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nie zostało wyjaśnione, czy skarżący wykonał nałożone na niego obowiązki. Jak wynika z akt sprawy, 10 lutego 2012 r. Dyrektor Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze zobowiązał skarżącego do konserwacji rzeki O., zalecając przeprowadzenie określonych prac. Po ich wykonaniu skarżący został zobowiązany do rozpoczęcia mechanicznego hakowania i odmulania dna rzeki O. na długości 1800 m w górę i 200 m w dół rzeki (pismo Dyrektora Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 10 lutego 2012 r.). Jak podnosi skarżący, zgodnie z treścią protokołu z 7 września 2012 r. komisja składająca się z pracowników Starostwa Sulęcińskiego, Urzędu Gminy S., Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat w Sulęcinie stwierdziła, że wykonanie robót wykonanych na podstawie decyzji Starosty Sulęcińskiego z 7 stycznia 2008 r. polegających na usunięciu drzew i zatorów, ręcznym wykoszeniu skarp, ręcznym hakowaniu roślin i ręcznym usunięciu krzaków, zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Nie stwierdzono wad ani usterek, nie ustalono terminu do ich usunięcia i co szczególnie istotne dla sprawy – nie złożono uwag ani zastrzeżeń stron co do ustaleń w protokole. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność ta również nie została rozważona przez organ odwoławczy. Dlatego też Sąd I instancji uznał za przedwczesne stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków wynikających z decyzji Starosty Sulęcińskiego z [...] stycznia 2008 r.
Za niewystraczające Sąd I instancji uznał stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, że jakość wykonanych przez skarżącego prac konserwacyjnych uznaje na ocenę "dostateczny". W sytuacji, gdy określony podmiot pozbawia się uprawnień, organ w sposób niebudzący wątpliwości powinien ustalić, że podmiot ten nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków i dlatego, zdaniem Sądu I instancji, nie do zaakceptowania są sformułowania, że prace zostały wykonane w sposób dostateczny.
Ponadto, Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że organ odwoławczy zakładając, że skarżący nie daje odpowiednich gwarancji do wystąpienia warunków na podjęcie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, nie uwzględnił przeprowadzonych przez skarżącego prac. Organ nie ocenił wyjaśnień skarżącego, że roboty konserwacyjne, jakie były podejmowane na odcinku rzeki w 2012 r. oraz prace wykonywane na bieżąco, przeprowadzane są w wyjątkowo trudnych warunkach. Teren ten charakteryzuje się bardzo licznym występowaniem bobrów, wysokim zamuleniem i zakrzewieniem. Z tego powodu prace konserwacyjne natrafiają na liczne przeszkody.
Skarżący wyjaśnił również, że rzeka od wielu lat nie była konserwowana, a wykonanie konserwacji tylko na odcinku 1 800 mb powyżej jazu mija się z celem, ponieważ wody spływające z góry rzeki w bardzo krótkim czasie zamulają tę cześć, którą skarżący konserwuje.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.J.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku naruszenia przepisów postępowania i mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po drugie, art. 151 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu.
Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw rozstrzygnięcia, a w szczególności dlaczego bezkrytycznie dano wiarę twierdzeniom skarżącego, a pominięto twierdzenia i dowody przedstawione przez T.J. i organ odwoławczy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie wyjaśniono także, jaki przepis stanowi podstawę uznania, że wykonane przez niego fotografie nie mogą być dowodem w sprawie, a ponadto nie wyjaśniono, w jaki sposób organ administracji naruszył zasadę wynikającą z art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało także na automatycznym skopiowaniu przez Sąd I instancji do treści uzasadnienia wyroku twierdzeń skarżącego, nawet bez zmiany czasowników odmienianych w pierwszej osobie liczby pojedynczej.
Po czwarte, art. 7 k.p.a. przez błędne ustalenie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia tego przepisu, w sytuacji gdy nie wskazano nawet konkretnie, na czym to naruszenie miałoby polegać.
Po piąte, art. 77 k.p.a. przez błędne ustalenie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia tego przepisu, w sytuacji gdy przy wydaniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy.
Po szóste, art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia tego przepisu (tj. tzw. zasady swobodnej oceny dowodów), w sytuacji gdy nie wskazano nawet konkretnie, na czym to naruszenie miałoby polegać. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie tego przepisu polegało także na bezpodstawnym oparciu się przez Sąd I instancji wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach skarżącego. Ponadto Sąd I instancji zupełnie pominął wielu dokumentów urzędowych i prywatnych, w tym przede wszystkim oświadczenia samego skarżącego zawartego w piśmie z 5 kwietnia 2011 r., w którym przyznaje, że nie wykonał ciążącego na nim obowiązku konserwacji rzeki i obowiązku tego nie wykona. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji pominął także dowód z wykonanych przez niego fotografii.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oddalenie skargi w całości skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze należy podkreślić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. pod kątem konieczności zastosowania w tej sprawie art. 136 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w zakresie wystąpienia przesłanek do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania. W szczególności Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w świetle ustaleń wynikających z oględzin przeprowadzonych w dniach 11 stycznia 2011 r. i 10 stycznia 2012 r. nie ustalono spiętrzenia wody, które miało być przyczyną zalewania nieruchomości będącej własnością T.J.
Ponadto podczas powyższych oględzin ustalono, że przepływ wody był w istocie naturalny – czyli bez korzystania z pracy turbiny wodnej – zaś dwie zastawki były podniesione, a trzecia była uszkodzona (dowód: pismo Starosty Sulęcińskiego z 22 lutego 2012 r.). Pomimo tego organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie odniósł się do tych dowodów lecz rozstrzygał sprawę w tym zakresie tylko w oparciu o dokumentację fotograficzną T.J. Dlatego też nie ustalono jednoznacznie w postępowaniu dowodowym czy D.M. dokonywał spiętrzenia wody powodującego zalewanie nieruchomości T.J.
Po drugie, Sąd I instancji także prawidłowo orzekł, że nie ustalono czy D.M. zrealizował nałożone na niego w tym zakresie przez właściwe organy przedmiotowe wymagane obowiązki. Wynika to z tego, że Dyrektor Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze zobowiązał D.M. do konserwacji rzeki O., jednocześnie zalecając przeprowadzenie określonych prac. Ponadto po ich wykonaniu został zobowiązany do rozpoczęcia mechanicznego hakowania i odmulania dna rzeki O. na długości 1800 m w górę i 200 m w dół rzeki (pismo Dyrektora Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 10 lutego 2012 r.).
Z kolei w świetle jednoznacznych ustaleń protokołu komisji z 7 września 2012 r., w skład której weszli pracownicy Starostwa Sulęcińskiego, Urzędu Gminy S., Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat w Sulęcinie jednoznacznie wynika, że wykonanie robót nakazanych w decyzji Starosty Sulęcińskiego z [...] stycznia 2008 r., a polegających na usunięciu drzew i zatorów, ręcznym wykoszeniu skarp, ręcznym hakowaniu roślin i ręcznym usunięciu krzaków, zostało zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto nie wykryto wad jak i usterek, nie ustalono terminu do ich usunięcia, a także co należy zaznaczyć nie złożono uwag lub zastrzeżeń stron co do ustaleń w protokole.
Należy podkreślić, że powyższy dowód w sprawie nie został również rozważony przez organ odwoławczy, stąd Sąd I instancji w świetle dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. słusznie uznał za przedwczesne stwierdzenie organu odwoławczego, że D.M. nie wykonał nałożonych na niego obowiązków wynikających z decyzji Starosty Sulęcińskiego z [...] stycznia 2008 r.
Po trzecie, Sąd I instancji również zasadnie stwierdził, odnośnie stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, że jest ono niejednoznaczne, ponieważ uznało jakość wykonanych przez D.M. prac konserwatorskich jako tylko "dostateczne". Natomiast powyższy organ posiadający przecież wiadomości specjalne powinien w sposób niebudzacy wątpliwości jednoznacznie i precyzyjnie ustalić czy D.M. zrealizował nałożone na niego odpowiednie obowiązki.
Po czwarte, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy rozstrzygając, iż D.M. w świetle dyspozycji art. 136 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie daje gwarancji do wystąpienia warunków na podjęcie korzystania z uprawnień, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, nie uwzględnił przeprowadzonych przez niego prac. Ponadto powyższy organ nie ocenił wyjaśnień D.M., że roboty konserwacyjne, które były podejmowane na odcinku rzeki w 2012 r. jak i prace realizowane na bieżąco, przeprowadzane są w wyjątkowo trudnych warunkach. Wynika to z tego, że ten obszar charakteryzuje się bardzo licznym występowaniem bobrów, jak i wysokim zamuleniem i zakrzewieniem, co powoduje, że prace konserwacyjne muszą także uwzględniać powyższe okoliczności faktyczne. Dotyczy to również dodatkowej okoliczności faktycznej, w świetle której przedmiotowa rzeka od wielu lat nie była konserwowana, a wykonanie konserwacji wyłącznie na odcinku 1800 mb powyżej jazu jest w istocie niecelowe, ponieważ wody spływające z góry rzeki w bardzo krótkim czasie zamulają tę cześć, którą D.M. konserwuje.
Po piąte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji spełnia bowiem wszystkie wymagania zawarte w tym przepisie, a więc również wskazania dotyczące dalszego postępowania. Ponadto w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2010 r. przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego orzeczenia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.