Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 123/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy Miasta Gdyni na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 23 grudnia 2013 r., nr NK- VIII.4131.38.2013.MA w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.).
Niniejsze rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda Pomorski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 grudnia 2013 r., nr NK-VIII.4131.38.2013.MA, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) – dalej: u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – dalej: ustawa, stwierdził nieważność § 13 ust. 2 dla karty terenu oznaczonej symbolem 03 MN1 i § 13 ust. 8 uchwały nr XXXVI/761/13 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia m.p.z.p. części dzielnic Dąbrowa i Wielki Kack w Gdyni, rejon ulic: Chwaszczyńskiej, Rdestowej i K. Pomianowskiego (dalej: uchwała) w części tekstowej i w załączniku graficznym w zakresie dotyczącym wskazanych kart. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że w analizowanym m.p.z.p. teren oznaczony symbolem 15R, przeznaczony pod rolnictwo, został w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni (dalej: Studium) zlokalizowany w obszarze oznaczonym jako "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" i "tereny ważniejszych usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów handlowych o pow. sprzedaży do 2000 m2".
Oznacza to, jak wskazał Wojewoda, że m.p.z.p. w zakresie, w jakim jego ustalenia odbiegają od zapisów Studium, narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu. W ocenie Wojewody nie zmienia tego fakt, że w zakresie struktury przestrzennej teren wskazany w omawianej karcie został oznaczony w studium jako "tereny o minimalnym udziale 40-60 % powierzchni biologicznie czynnej (PCB)".
Ponadto, w ocenie Wojewody, w karcie terenu oznaczonej symbolem 03 MN1 omawianej uchwały wadliwie określono stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę wskazaną w art. 36 ust. 4 ustawy, poprzez przyjęcie stawki "0% z wyjątkiem północnej, niezabudowanej części terenu, dla której ustala się stawkę 30%". Taki sposób określenia stawki procentowej narusza, zdaniem Wojewody, dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy. Zidentyfikowanie terenów, dla których w ramach karty oznaczonej symbolem 03 MN1 zastosowanie ma stawka 30% wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych polegających na badaniu spełnienia przez dany teren przyjętego kryterium.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miasta Gdyni zarzuciła mu naruszenie art. 28 ustawy poprzez uznanie, że zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania m.p.z.p. i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 123/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że analiza części tekstowej Studium w powiązaniu z jego rysunkiem pozwala uznać, że wprowadzenie w m.p.z.p. wymogu zachowania naturalnego ukształtowania terenu oraz zakazu zabudowy naruszało zapisy Studium. W m.p.z.p. wprowadzono bowiem zmianę przeznaczenia terenu o znacznej powierzchni (7,62 ha) z terenu zabudowy mieszkaniowo usługowej na teren rolniczy. Zmiana ta nie miała, w przekonaniu Sądu, charakteru nieznacznej korekty granic terenów, lecz stanowiła zasadniczą modyfikację przeznaczenia terenu.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze Studium nie wynika, aby teren oznaczony w m.p.z.p. symbolem 15R znajdował się na obszarze określonym w Studium jako tereny ogrodów działkowych lub terenów wyłączonych spod zabudowy, co zgodnie częścią tekstową Studium (s. 186) powodowałoby niemożność zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Sąd argumentował, że mapa zawarta na s. 192 Studium uwidacznia w sposób jednoznaczny, że teren oznaczony w m.p.z.p. symbolem 15R położony jest na "obszarze wymagającym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze", stanowiąc jednocześnie "obszar priorytetowy, dla którego miasto zamierza sporządzić m.p.z.p. w pierwszej kolejności". Zdaniem Sądu, przeznaczenie w zaskarżonej uchwale gruntu rolnego pod rolnictwo w sytuacji, gdy został on w Studium bezwzględnie przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową po zmianie przeznaczenia na cele nierolnicze stanowi naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy.
Związanie Rady Gminy ustaleniami Studium przy uchwalaniu m.p.z.p., jak również wymóg nienaruszalności tych ustaleń przy uchwalaniu m.p.z.p. stanowi, w przekonaniu Sądu, jedną z podstawowych zasad sporządzania m.p.z.p. Naruszenie takiej zasady skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, w tym również w wyniku postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Wojewodę.
Sąd podkreślił, że dokonana zmiana przeznaczenia gruntów na m.p.z.p. w stosunku do obowiązującego Studium ma charakter istotny, albowiem przyjmuje przeznaczenie terenu w m.p.z.p. odmiennie od przyjętego w Studium, w zasadzie wykluczając na terenie 15R realizację kierunku zmian ustalonych w Studium, co stoi w sprzeczności z normą art. 9 ust. 4 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd stwierdził także, że nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, należało dojść do wniosku, że wyrażana w m.p.z.p. swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju musi mieścić się w granicach zakreślonych przez ustawy i nie naruszać uwarunkowań zakreślonych w obowiązującym studium.
Zdaniem Sądu, dla prawidłowości powyższej oceny zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu m.p.z.p., nie miały znaczenia argumenty skarżącej Gminy dotyczące wprowadzonego w Studium wymogu zachowania udziału minimum 40-60% powierzchni biologicznie czynnej. Sąd uznał, że, wbrew twierdzeniom Gminy, wprowadzenie powyższego wymogu nie oznacza, że tylko część obszaru może być wykorzystana w planie miejscowym pod zabudowę. Wiążący charakter Studium oraz jednoznaczna i stosunkowo precyzyjna treść jego ustaleń wymaga, aby cały obszar oznaczony w Studium symbolem M1,U uzyskał w m.p.z.p. przeznaczenie pod zabudowę zgodną z ustaleniami Studium. Zdaniem Sądu, zachowanie wymogu udziału minimum powierzchni biologicznie czynnej należy odnosić do bilansu całego terenu objętego zabudową w odniesieniu do wszystkich działek budowlanych powstających na tym terenie. Natomiast interpretacja ustaleń Studium przedstawiona przez Gminę prowadzi do obejścia jego zapisów, które wprowadzają na rozpatrywanym terenie zabudowę mieszkaniowo-usługową.
Sąd wskazał, że przesądzającym argumentem dla wprowadzenia funkcji rolniczej na rozpatrywanym terenie nie mogło być stanowisko właściciela gospodarstwa rolnego funkcjonującego na tym terenie. Podkreślił także, że Rada Gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona w ramach przysługującego jej władztwa publicznego do określenia przeznaczenia terenów stanowiących własność prywatną. Uwzględnienie stanowiska właściciela gospodarstwa rolnego i pozostawienie rozpatrywanego terenu w dotychczasowym użytkowaniu byłoby możliwe po zmianie Studium i ponownym przeprowadzeniu procedury planistycznej dla tego terenu.
Sąd podzielił również stanowisko Wojewody Pomorskiego odnośnie brzmienia § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 03 MN1. Wskazał, że stawka zerowa renty planistycznej jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu m.p.z.p. bezspornie można ustalić, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy. Powołując się na orzecznictwo NSA Sąd zauważył, że wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach m.p.z.p. terenów, w stosunku do których stawka zerowa została uchwalona. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że w przedmiotowej sprawie, uchwała w odniesieniu do terenu 03 MN 1 w § 13 ust. 2 nie określa w sposób precyzyjny, do jakich terenów zastosowanie będzie miała stawka procentowa opłaty planistycznej zerowa, a do jakich stawka 30%.
M.p.z.p., jak stwierdził Sąd, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować w sposób jednoznaczny, nie nasuwający wątpliwości interpretacyjnych, a jego ustaleń nie można domniemywać. Ustalenie, zgodnie z którym stawkę procentową opłaty określono na "0% z wyjątkiem północnej, niezabudowanej części terenu, dla której ustala się stawkę 30%" nie spełnia, w przekonaniu Sądu, opisanych wyżej wymogów. Sąd wskazał, że doprecyzowanie sposobu ustalenia terenu, dla którego określono stawkę zerową, nastąpiło dopiero w rozpoznawanej skardze Gminy, co potwierdza jedynie, zdaniem Sądu, że bez tego rodzaju uściślenia (wskazanie na teren niezabudowanej działki rolnej z odwołaniem się do części graficznej planu), proste wskazanie tego terenu na podstawie tekstu planu nie jest możliwe bez dokonywania interpretacji jego zapisów.
W tym stanie rzeczy, jak stwierdził Sąd, Wojewoda miał podstawy by stwierdzić nieważność uchwały w części objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z uwagi na jej sprzeczność z prawem.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2014 r. wniosła Gmina Miasta Gdyni, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że rozwiązania przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w części dzielnic Dąbrowa i Wielki Kack w Gdyni, rejon ulic: Chwaszczyńskiej, Rdestowej i K. Poniatowskiego dotyczące terenu 15R naruszają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni;
- 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 ustawy poprzez jego błędnią wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące terenu 15R stanowią zasadniczą modyfikację przeznaczenia terenu w Studium;
- 3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że ustalenia w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące terenu 15R są niezgodne ze Studium, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu;
- 4. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez WSA w Gdańsku istotnej części akt sprawy przy ustalaniu stanu sprawy, w postaci Studium i odpowiedzi na skargę Gminy Miasta Gdyni, a w konsekwencji uznanie, że:
- 1) ustalenia planu miejscowego dotyczące terenu oznaczonego symbolem 15R są niezgodne ze Studium,
- 2) wobec faktu, iż obszar oznaczony w planie miejscowym symbolem 15R położony jest na obszarze wymagającym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, stanowiąc jednocześnie obszar priorytetowy, dla którego miasto zamierza sporządzić m.p.z.p. w pierwszej kolejności, ustalenie na tym obszarze w planie miejscowym funkcji rolniczej stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ustawy, a w konsekwencji stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,
- 3) z zapisów Studium wynika, że dla obszaru oznaczanego w planie miejscowym symbolem 15 R przewidywana jest bezwzględnie zmiana przeznaczenia na cele rolnicze w celu przeznaczenia go pod przeważającą zabudowę mieszkaniową oraz ważniejsze usługi komercyjne z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2,
- 4) obszar oznaczony w planie miejscowym symbolem 15R został w Studium "bezwzględnie przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową",
- 5) nie miały znaczenia argumenty skarżącej Gminy dotyczące wprowadzonego w Studium wymogu zachowania udziału minimum 40-60% powierzchni biologicznie czynnej,
- 6) zachowanie wymogu udziału minimum powierzchni biologicznie czynnej należy odnosić do bilansu całego terenu objętego zabudową w odniesieniu do wszystkich działek budowlanych powstających na tym terenie,
- 7) interpretacja ustaleń Studium przedstawiona przez Gminę prowadzi do obejścia jego zapisów,
- 8) ustalenia Studium wprowadzają na rozpatrywanym terenie zabudowę mieszkaniowo-usługową;
- 5. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez stwierdzenie, że ustalenie w § 13 ust. 2 planu miejscowego stawki procentowej nastąpiło w sposób nieprecyzyjny, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego;
- 6. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na pominięciu przez WSA w Gdańsku części akty sprawy przy ustalaniu stanu sprawy – uchwały nr XXXVI/761/13 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic Dąbrowa i Wielki Kack w Gdyni, rejon ulic: Chwaszczyńskiej, Rdestowej i K. Poniatowskiego, a w konsekwencji uznanie, że doprecyzowanie sposobu ustalenia terenu, dla którego ustalono zerową stawkę opłaty planistycznej nastąpiło dopiero w skardze Gminy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Pomorski, domagając się oddalenia skargi i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a stanowi jedynie polemikę z odpowiadającym prawu rozstrzygnięciem Sądu, oddalającym skargę.
Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, bezsporne są postanowienia § 13 ust. 8 (karta terenu nr 15) uchwały nr XXXVI/761/13 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) oraz § 13 ust. 2 pkt 9b (karta terenu 03MN1) tej uchwały.
Strona skarżąca (Miasto Gdynia), jak wynika ze skargi kasacyjnej, a wcześniej z wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi, nie zgadza się z oceną prawną ww. przepisów i zastosowaną kwalifikacją prawną w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Pomorskiego, a następnie zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżanym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżanym wyroku, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 23 grudnia 2013 r. (NK-VIII.4131.38.2013.MAA) odpowiada prawu, a tym samym, że:
- – postanowienia § 13 ust. 8 (karta terenu nr 15) uchwały nr XXXVI/761/13 Rady Miasta Gdyni ustalające przeznaczenie terenu R – tereny rolnicze, są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni, zgodnie z którymi są to "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" i "tereny ważniejszych usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów handlowych o pow. sprzedaży do 2000 m2";
- – postanowienia § 13 ust. 2 pkt 9b (karta terenu nr 03MN1) ww. uchwały w brzmieniu: "dla terenu 03MN1 – 0% z wyjątkiem północnej, niezabudowanej części terenu, dla której ustala się stawkę 30%", są mało precyzyjne i niejednoznaczne, mogące budzić uzasadnione wątpliwości, do jakich terenów zastosowanie będzie miała stawka procentowa 0%, a do jakich stawka 30%.
O braku zgodności postanowień § 13 ust. 8 uchwały o m.p.z.p. z ustaleniami Studium może również świadczyć pkt 1 rozdziału XX części II studium (s. 186), w którym zadeklarowano zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wszystkich gruntów rolnych na terenie miasta, z wyjątkiem terenów ogrodów działkowych i terenów wyłączonych spod zabudowy.
Zapisane w planie miejscowym przeznaczenie R – tereny rolnicze, zmierza w odwrotnym kierunku i uzasadnieniem takiego przeznaczenia nie może być wola jednego właściciela terenu rolniczego do dalszego prowadzenia gospodarki rolnej.
Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta Gdyni, mogła w ramach posiadanego władztwa planistycznego dokonać odpowiednich zmian w postanowieniach Studium, tak aby nie było wątpliwości co do zgodności tych dwu aktów prawnych.
Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżanym wyrokiem, wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie zostały naruszone przez błędną ich wykładnię ani też przez niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miałaby polegać błędna wykładnia powyższych przepisów i jednocześnie ich niewłaściwe zastosowanie, i czy w ogóle jest możliwe jednoczesne naruszenie prawa materialnego w tych dwu postaciach, jak zasadnie zauważa się w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. zamieszczony w pkt 4 i pkt 6 skargi kasacyjnej, polegający na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku części akt sprawy przy ustalaniu stanu sprawy, nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jej uzasadnieniu, które to akta zostały pominięte przez Sąd pierwszej instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.