Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 września 2010r., sygn. akt II SA/Kr 274/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. J. (dalej zwanego skarżącym) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczemu w K. z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...], w przedmiocie przekazania wniosku do organu właściwego.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., powołując art. 65, 123, 124, 144 i 157 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] września 2009r. o przekazaniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2008r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2008r., ustalającej warunki lokalizacji inwestycji pn. "Budowa sieci zasilającej 15 kV, budowa stacji transformatorowej oraz sieci zasilającej niskiego napięcia na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w K. przy ul. P.".
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podniósł, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest co do zasady organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że na podstawie art. 376 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 159 § 1, art. 28 i art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w jego wniosku jest minister właściwy do spraw ochrony środowiska. Wskazał przy tym, że inwestycja, której dotyczą te decyzje, jest połączeniem energetycznym dwóch inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to jest ośrodka narciarskiego oraz stacji bazowej telefonii komórkowej, co jest zabronione w strefie uzdrowiskowej na podstawie art. 38 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Oddalając skargę, Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że podstawą określenia właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego jest art. 157 § 1 k.p.a. Uwzględniając zaś przepisy regulujące właściwość miejscową, zawarte w ustawie z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i § 1 pkt 6a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, za poprawną uznał ocenę tych organów, że właściwym do rozpatrzenia tego wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że właściwość organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie zależy od rodzaju naruszonych przez organ przepisów, czy skutków wad, którymi w ocenie skarżącego, są one dotknięte. W tych okolicznościach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący zarzucił Sądowi I instancji:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez pominięcie w ocenie prawnej przepisów ustawy o ochronie środowiska naturalnego, to jest art. 377a w związku z art. 378 ust. 2a tej ustawy;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, to jest art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 377a w zw. z art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, a ewentualnie także art. 17 ust. 1 i art. 46 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych.
Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wykonanej z urzędu w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na podstawie art. 377a w zw. z art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych we wniosku skarżącego złożonym do Marszałka Województwa Małopolskiego jest minister właściwy do spraw środowiska. Stwierdzono, że za przyjęciem takiego poglądu przemawia charakter inwestycji, będącej przedmiotem decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stanowiącej przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Dodano, że pogląd ten uzasadnia również treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Wskazano także na doniosłość sprawy dla społeczności lokalnej oraz ochrony środowiska naturalnego na terenie K., stanowiącej unikalny teren uzdrowiskowy. Podniesiono, że Miasto i Gmina K. ma status gminy uzdrowiskowej i - na podstawie art. 46 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych - wykonuje szereg zadań własnych związanych w szczególności z tworzeniem i ulepszaniem infrastruktury komunalnej i technicznej przeznaczonej dla uzdrowisk. Stwierdzono, że skoro inwestycja, będąca przedmiotem decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, należy do tej właśnie kategorii zadań, to na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych - właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności tych decyzji może być również minister właściwy do spraw ochrony zdrowia i nadzoru nad lecznictwem uzdrowiskowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu ustawowych przesłankach. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez pominięcie w ocenie prawnej przepisów ustawy o ochronie środowiska naturalnego, to jest art. 377a w związku z art. 378 ust. 2a tej ustawy. Wskazano także na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, to jest art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 377a w zw. z art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, a ewentualnie także art. 17 ust. 1 i art. 46 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Żaden z tych zarzutów nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw.
Zauważyć przede wszystkim należy, że przedmiotem decyzji, objętych wnioskiem skarżącego o stwierdzenie ich nieważności, było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa sieci zasilającej 15 kV, budowa stacji transformatorowej oraz sieci zasilającej niskiego napięcia na działkach nr: [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] w K. przy ul. P.". Przesłanki wydania tego typu decyzji, a także organy właściwe do ich wydania, zostały określone w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, decyzję w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Organem wyższego stopnia w tych sprawach jest zaś samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Taką właściwość organów przewidywały powołane przepisy zarówno w dacie wydawania decyzji objętych wnioskiem skarżącego o stwierdzenie ich nieważności, jak i w dacie wydania zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009r.
W tych okolicznościach za chybione należy uznać twierdzenia skarżącego, że w niniejszej sprawie właściwość organu winna być ustalana w oparciu o art. 377a w związku z art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm.), względnie art. 17 ust. 1 i art. 46 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167, poz. 1399 ze zm.). Żadna z tych ustaw nie ma bowiem zastosowania w sprawach ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Tym samym, podane przez skarżącego przepisy nie mogą znaleźć zastosowania w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji w tym przedmiocie, co bezpodstawnym czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, właściwość organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie zależy od rodzaju naruszonych przez organ przepisów, czy skutków wad, którymi w ocenie skarżącego, są one dotknięte.
Zgodnie bowiem z art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W świetle tej regulacji prawnej nie może budzić wątpliwości, że właściwość organu do prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym stanowi swoistego rodzaju kontynuację właściwości rzeczowej organu prowadzącego postępowanie główne. Postępowanie nadzwyczajne jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego jedynie w znaczeniu procesowym. Jednak w znaczeniu materialnym postępowania te dotyczą tego samego przedmiotu. Te same przepisy prawa materialnego należy zatem stosować przy ustalaniu organu właściwego do prowadzenia postępowania w danej sprawie zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym.
W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że w zaskarżonym wyroku, Sąd I instancji prawidłowo uznał za zgodne z prawem działanie organów administracji publicznej (Marszałka Województwa Małopolskiego i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.) polegające na przekazaniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2008r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2008r., w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ten właśnie organ jest bowiem właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji. Tym samym, za nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Wyjaśnić jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu radcy prawnemu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym, należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy.