Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt II SA/łd 314/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 22009 r., nr [...]. Decyzją tą utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmawiająca wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia – uruchomienie warsztatu samochodowego.
Odmowa wydania decyzji została uzasadniona sprzecznością przedsięwzięcia z planem zagospodarowania przestrzennego. Organy wyjaśniły, że inwestycja położona jest na terenie, dla którego plan zakazuje lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane, a ustalenia te nie dotyczą inwestycji celu publicznego i istniejących na dzień uchwalenia planu. Zdaniem organów bezsporne jest w sprawie, że przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Organy uznały, że jest to inwestycja nowa, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. J. i A. B. podnieśli, że budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia z 1987 r., zakończona w 2003 r., kiedy to został złożony wniosek o jej odbiór, a wówczas plan miejscowy nie zawierał takich zapisów jak obecnie obowiązujący.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezspornym jest ustalenie co do rodzaju inwestycji oraz to, że nie jest to inwestycja celu publicznego, zaś sporne jest czy inwestycja skarżących jest nową, czy istniejącą w dacie uchwalenia planu. Zdaniem Sądu, za istniejącą inwestycję należy uznać taką, która istnieje zarówno faktycznie, jak i formalno-prawnie, zatem taki obiekt, który uzyskał bądź decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, bądź inwestor dokonał zgłoszenia, czyli proces inwestycyjny został zakończony prawnie. W sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, nadto warsztat nie funkcjonował, toteż mamy do czynienia z nową inwestycją, zatem w świetle § 8 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania nie może uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Reprezentowani przez adwokata, J. i A. B. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania i zarzucając:
- I. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie poprzez uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa procesowego;
- 2) naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 170, poz. 1660) zwanej dalej k.p.a. w związku z § 8 ust. 2 pkt 1 zd. 2 uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 27 września 2007 r. nr Xll/135/07 poprzez niezasadne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia procesowe, popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a wyrażające się w:
- – naruszeniu zasady praworządności, wskutek braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wobec nierozważenia kwestii istnienia na nieruchomości spornej inwestycji (wbrew art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.);
- – wydaniu decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy wobec nierozważenia całokształtu materiału dowodowego w postaci pominięcia stanu, stadium istnienia spornej inwestycji (wbrew art. 80 k.p.a.);
- – nieumorzeniu postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość, mimo iż wydanie decyzji jest bezprzedmiotowe bowiem inwestycja w postaci warsztatu samochodowego nie wymaga wydawania uprzednich decyzji, o których stanowi obowiązujący w dacie złożenia wniosku przez skarżących przepis art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.);
- 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wolna jest od uchybień procesowych, to jest nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. które to stwierdzenia winny lec u podstaw faktycznych oraz rozważań prawnych zaskarżonego wyroku;
- 4) naruszenie 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 133 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie w oparciu o akta sprawy a oświadczenie skarżących złożone w toku postępowania sądowego, iż "w spornym obiekcie warsztat dotychczas nie funkcjonował, zaś wniosek dotyczył jego uruchomienia, a zatem nowego przedsięwzięcia" i zastępowanie organu administracji poprzez ustalanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.
W ocenie strony skarżącej, gdyby Sąd pierwszej instancji dostrzegł przedstawione wyżej uchybienia procesowe, uchyliłby zaskarżoną decyzję, ponieważ niewątpliwie wpłynęły one na wynik sprawy. Zaakceptowanie zaskarżonej decyzji pomimo tak istotnych wad postępowania niewątpliwie wpłynęło na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeliby Wojewódzki Sąd Administracyjny wnikliwie przeprowadził czynności sądowej kontroli, wydany wyrok miałby inną treść, decyzja zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego.
- II. naruszenie przepisów naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez:
- – niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) w związku z § 8 ust. 2 pkt 1 zd. 2 uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim nr Xll/135/07 z dnia 27 września 2007 r. wskutek błędnego uznania, iż inwestycja skarżących nie jest istniejącą inwestycją w dacie wejścia w życie cyt. uchwały i w konsekwencji ma do niej zastosowanie uchwalony cyt. uchwałą plan zagospodarowania przestrzennego.
Przedstawione uchybienia prawa materialnego zostały popełnione już na etapie administracyjnego stosowania prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dostrzeżono wymienionych naruszeń prawa materialnego. Z tego powodu strona skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nietrafne oddalenie skargi w sytuacji, gdy absolutnie istniały podstawy do jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia w zakresie prawa materialnego.
Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje
Skargę kasacyjną należało uwzględnić.
Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że inwestycja J. i A. B. położona jest na terenie, o którym mowa w § 8 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Konstantynowa Łódzkiego z dnia 27 września 2007 r. nr XII/135/07 i że nie jest to inwestycja celu publicznego. Zgodzić się też należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż w sprawie spór dotyczy uznania czy jest to inwestycja nowa, czy też istniejąca w dniu uchwalenia planu.
Paragraf 8 ust. 2 pkt 1 planu zagospodarowania ustala na terenach oznaczonych symbolami od 1MN do 14MN, 1 MW, od 1U do 4U, 7U i 3P, 4P i 5P zakaz lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania może być wymagane na podstawie przepisów odrębnych, z wyjątkiem realizacji celu publicznego; ustalenie to nie dotyczy istniejących, na dzień uchwalenia planu, na ww. terenach takich inwestycji. Przepis ten ma znaczenie w sprawie, gdyż przedmiotem jej jest wydanie bądź nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a taka może być wydana po stwierdzeniu zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.
W sprawie należy zwrócić uwagę na dwie kwestie: po pierwsze jak zakwalifikować inwestycję – jako nową czy istniejącą, po drugie – według jakich przepisów ma być prowadzone postępowanie z wniosku inwestorów o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i czy jest ona wymagana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że aby mówić o inwestycji istniejącej musi ona spełniać dwa kryteria: faktyczne i formalno-prawne, tzn. być ukończona fizycznie i legitymować się dokumentami prawnymi stwierdzającymi zakończenie procesu inwestycyjnego. Z takim stanowiskiem co do zasady należy się zgodzić, jednak należy mieć na uwadze, iż każda sprawa administracyjna jest indywidualna, a jej stany faktyczne mogą powodować, że konieczne są wyjątki od takiej zasady.
Jeżeli prowadzona inwestycja fizycznie zakończy się, ale jeszcze nie rozpoczął się lub jest w trakcie proces formalno-prawny a wejdą w życie nowe przepisy, np. tak jak w tej sprawie zmiana planu, wobec uchwalenia nowego, to bez żadnej winy inwestora może okazać się, że inwestycja nie odpowiada jego wymaganiom. Tylko faktyczne ukończenie inwestycji, a nie prawne jest już wystarczające do uznania istnienia inwestycji w dacie uchwalenia planu. W niniejszej sprawie inwestycja została ukończona faktycznie w 2003 r., plan został uchwalony w 2007 r. W świetle zapisu jego § 8 ust. 2 pkt 1 nie można mówić o nowo projektowanej inwestycji. Odrębną kwestią jest tylko jej prawne zakończenie.
Natomiast co do drugiej kwestii, to zgodzić należy się z zarzutem skargi kasacyjnej, co do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został złożony we wrześniu 2008 r., zatem zastosowanie do niego będą miały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, z mocy art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Konieczne jest zatem ustalenie czy inwestycja w ogóle wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak podkreślają skarżący.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).