Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 listopada 2016 r. sygn. II SA/Wr 521/16 oddalił skargę Gminy K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (...) marca 2016 r. Nr SKO (...), którym po rozpatrzeniu zażalenia gminy na postanowienie Zarządu Województwa Dolnośląskiego z (...) grudnia 2015 r. Nr (...) o odmowie uzgodnienia przedłożonego przez Gminę K. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru projektowanej drogi w środkowo-północnej części wsi W., warunkując pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu planu koniecznością ustalenia projektowanej drogi jako drogi wojewódzkiej, klasy drogi po uzgodnieniu z zarządcą drogi – Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówiło uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru projektowanej drogi w środkowo-północnej części wsi W., warunkując uzgodnienie wskazanego planu uwzględnieniem następujących uwag: - w § 12 ust. 1 i na rysunku planu należy ustalić klasę projektowanej drogi jako klasę główną – (...).
Jak stwierdził Sąd I instancji zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zapisy dotyczące klasy technicznej drogi wojewódzkiej wykraczały poza uregulowania zawarte w powołanych powyżej przepisach. Ustalenia klasy technicznej drogi nie można bowiem zaliczyć ani do kierunków rozwoju, ani do wytycznych określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów Ze Studium Gminy K. jednoznacznie wynika, że przez teren miejscowości W. planowana jest droga wojewódzka. Na rysunku Studium - czerwoną, przerywaną linią - zaprojektowano przebieg drogi wojewódzkiej. Projektowana trasa przechodzi przez miejscowość W., pomiędzy terenami oznaczonymi (...). Co prawda, w części tekstowej wprowadzono następujący zapis: "dotychczas rezerwowany korytarz dla drogi wojewódzkiej na odcinku od ul. (...) we W. do Al. (...) utrzymano w "Studium..." jako istotny element lokalnego układu drogowego obsługującego tereny na pograniczu gmin K. i W. Ten fragment drogi przyjmie kategorię gminną klasy technicznej "Z". Niemniej jednak na rysunku Studium pozostawiono projektowaną drogę wojewódzką, z przebiegiem przez miejscowość W. Skoro takie są ustalenia Studium w części graficznej, to Zarząd Województwa miał prawo określić dyskrecjonalnie klasę drogi w planie miejscowym.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu II instancji, że Gmina K. ma ustawowy obowiązek wprowadzenia do planu miejscowego drogi wojewódzkiej. Stosownie do postanowień art. 32 upzp jest obowiązana do aktualizacji studium, w przypadku zmiany dokumentów planistycznych szczebla krajowego i wojewódzkiego. W sytuacji więc wprowadzenia inwestycji celu publicznego do planu województwa, gmina obowiązana jest do zmiany studium celem wprowadzenia do niego inwestycji przewidzianych w planie województwa, pod rygorem zastosowania sankcji z art. 12 ust. 3 upzp. Skoro więc droga wojewódzka jest przewidziana w planie województwa, to gmina ma obowiązek zaktualizowania studium i doprowadzenia do jego zgodności z planem województwa.
W konsekwencji gdyby nawet przyjąć, że w Studium Gminy K. nie wytyczono drogi wojewódzkiej, to taki stan jest niezgodny z ustawą. Niemniej jednak co wyżej sygnalizowano w Studium Gminy K. przebieg drogi wojewódzkiej jest ustalony przez miejscowość W. Gmina K. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z dnia 2018 r. poz. 1302 ze zm., w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 zm., dalej upzp), w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118 poz.1233) poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącej w sytuacji, gdy nakazanie skarżącej przez organ ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego projektowanej drogi jako klasy głównej — (...) jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.;
- 2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 44 w zw. 17 pkt 6 lit. b upzp, poprzez nieuwzględnienie wyżej wymienionego przepisu prawa materialnego, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi skarżącej, podczas gdy odmowa uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru projektowanej drogi w środkowo- północnej części wsi W. przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego nastąpiła bez podstaw prawnych.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, względnie, na podstawie art. 185 ust. 1 Ppsa, o uchylenie zaskarżanego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania;
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Przy tym rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administarcyjny uwzględnił załączone do niej dowody.
Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej opiera się na błędnym rozumieniu związania gminy ustaleniami studium, w sytuacji kiedy studium nie uwzględnia rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim ujętego w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji w sposób wzorcowo wyjaśnił istotę i sam mechanizm wprowadzania do planów miejscowych - ponadlokalnych celów publicznych. Immanentną cechą ustalania zasad zagospodarowania przestrzeni na poziomie lokalnym jest bowiem konieczność uwzględnienia ponadlokalnych celów publicznych takich jak drogi, linie kolejowe czy infrastruktura przesyłowa itp. Zadania te są ujęte w planach województwa oraz programach rządowych, o których mowa w art. 48 ust. 1 upzp. Wprowadzenie ich do planu miejscowego ma pierwszeństwo przed odmiennymi ustaleniami studium (art. 15 ust. 3 pkt 4b upzpz). Skoro ww. droga wojewódzka została ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Dolnośląskiego, to działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b upzp istniały podstawy do odmowy uzgodnienia planu, naruszającego te ustalenia.
Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji zapis w części tekstowej studium, o tym, że fragment drogi przyjmie kategorię gminną klasy technicznej Z, nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia ustaleń sprzecznych z planem województwa. Określenie klasy drogi w tym studium ma wyłącznie charakter informacyjny. Zmiana klasy drogi na etapie uchwalenia planu nie może być postrzegana w kategoriach sprzeczności planu ze studium, co innego natomiast wprowadzenie w planie miejscowym takiej klasy drogi np. (...), (...). czy (...), która wyklucza zrealizowanie dróg wojewódzkich czy krajowych przewidzianych w planie województwa. Zestawienie treści art. 10 oraz art.15 upzpz wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe studium oraz planu miejscowego. W studium zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 upzp określa się bowiem kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 1 pkt 10 upzp).
W przedmiotowej sprawie zapis o klasie drogi w części tekstowej studium nie mógł doprowadzić do odstąpienia od nakazu uwzględnienia w planie miejscowym ustaleń planu wojewódzkiego co do ponadlokalnych celów publicznych. Ewentualna sprzeczność studium z planem województwa co do lokalizacji planów województwa powinna być usuwana poprzez zmianę studium, a nie opracowywanie projektu planu miejscowego pogłębiającego taką sprzeczność. Tym samym nie miały żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy kwestie uzgadniania projektu studium w 2009 r.
Również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W przedmiotowej sprawie odwoływanie się do regulacji określonej w art. 44 upzp jest całkowicie bezprzedmiotowe. Przedmiotem omawianych uzgodnień nie jest rozstrzygnięcie o wprowadzeniu bądź nie ustaleń planu województwa do planu miejscowego – bo te kwestie wynikają z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powinny być poza sporem – ale termin i warunki, na jakich ustalenia te mają być wprowadzone. Zgodnie z art. 44 ust. 1 upzp ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Uzgodnienia te przeprowadza marszałek województwa z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta (art. 44 ust. 2 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie mamy natomiast do czynienia z odmienną sytuacją, a mianowicie projektem planu nie uwzględniającym ustaleń planu województwa.
Reasumując Sąd I instancji nie naruszył art. 17 pkt 6 lit. b upzp w powiązaniu z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami, ponieważ istniały oczywiste podstawy do odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego.
Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.