Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę K. B., M. B. oraz D. S. i uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 118 ze zm.), nakazał K. B., M. B. i D. S. wykonać rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K. B., M. B. i D. S. Do odwołania dołączyli wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wskazując, że nie wiedzieli o wydaniu decyzji. Podali, że pracownik poczty nie zostawił żadnego zawiadomienia informującego o niezastaniu ich w domu i pozostawieniu przesyłki na poczcie.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 59 § 2 i art. 123 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że z pisma Centrum Poczty Polskiej S.A. z dnia 21 kwietnia 2011 r., który ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., wynika, że strony nie składały reklamacji w Urzędzie Pocztowym, co podważa wiarygodność argumentów zawartych we wniosku. Nadto organ odwoławczy wskazał, że trudno uznać, że żadne z sześciu zawiadomień o możliwości odbioru przesyłek nie dotarło do adresatów. Zatem wobec skutecznego doręczenia zawiadomień z art. 10 k.p.a. o planowanym wydaniu decyzji, wnioskodawcy mogli spodziewać się przesyłek zawierających decyzję o rozbiórce.
Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. B., M. B. i D. S. Rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 58 § 1 k.p.a., poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, pomimo uprawdopodobnienia faktu nieotrzymania przesyłek od organu, a także naruszenie art. 75, 77 i 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie wnioskodawców na okoliczność niepozostawienia awiz.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organ zaniechał ustalenia okoliczności istotnych dla dokonania oceny skuteczności doręczenia decyzji o rozbiórce. Wskazał na szereg wątpliwości dotyczących doręczeń stronom pism procesowych w trakcie postępowania, jak i dotyczących doręczenia samej decyzji rozbiórkowej. Dodał, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego pismo Centrum Poczty Polskiej z dnia 21 kwietnia 2011 r. nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.
Uchylając zatem zaskarżone postanowienie, Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego w świetle wskazanych w wyroku nieprawidłowości w dokonywaniu doręczeń, oraz przeprowadzenie wnioskowanych przez strony dowodów.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2011 r. skargę kasacyjną złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 3 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 6, art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 2 oraz art. 134 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów miało polegać na rozpatrzeniu skargi i uchyleniu zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy skarga powinna zostać odrzucona, bowiem na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie przysługuje na skarga do sądu administracyjnego. Kwestia legalności wydania takiego postanowienia może zostać zbadana przez sąd administracyjny podczas rozpatrywania skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przyjmuje się, że postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania mieszczą się grupie postanowień "kończących postępowanie" w rozumieniu powyższego przepisu. Zauważa się nadto, że takie postanowienia mają istotne znaczenie dla dalszego biegu postępowania w sprawie, bowiem uniemożliwiają one uruchomienie toku instancji w stosunku do określonej decyzji i powodują, że uzyskuje ona przymiot ostateczności (zob. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 57).
Dodać należy, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., pozbawia stronę możliwości zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji. Na postanowienie to nie przysługuje wprawdzie zażalenie, jednakże jako postanowienie kończące postępowanie, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a, podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w doktrynie pogląd, że postanowienia odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia zamykają postępowanie. Od takich postanowień, jako zamykających postępowanie, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 286). Poglądy powyższe zostały również wielokrotnie podkreślone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 października 2012 r., II OSK 2585/12, z dnia 23 czerwca 2008 r., II OSK 860/08, z dnia 21 października 2008 r., II OSK 1489/08).
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.