Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2223/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżona decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], w miejscowości N., gmina R., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, ponieważ skarżąca nie wykonała obowiązku przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów wskazanych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.
W ocenie Sądu I instancji powyższe rozstrzygnięcia uznać należało za prawidłowe. Wskazano, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało zebraniem materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie daty powstania budynku (1997 r.), bezsporne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie skarżąca nie zgłosiła zamiaru budowy budynku do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz że nie dysponuje pozwoleniem na budowę obiektu. Powyższe ustalenia, zdaniem Sądu I instancji, zasadnie legły u podstawy uznania budynku przez organ za samowolę budowlaną i wszczęcia procedury legalizacyjnej z art. 49b ustawy Prawo budowlane. Podniesiono, że organ podjął czynności zmierzające do legalizacji obiektu nakładając na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, którego to obowiązku skarżąca nie wypełniła (nie przedstawiono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), a zatem organ zasadnie orzekł o nakazie rozbiórki. Sąd podkreślił, że argumentacja dotycząca niewykonania wskazanego obowiązku w związku ze sporem co do przebiegu granicy pomiędzy działkami jest bez znaczenia dla przedstawionych rozważań.
Sąd I Instancji zauważył, że nie była możliwa legalizacji a priori z uwagi na treść art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, która obliguje organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Ponadto wskazał, że organ podjął wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego i dokonał jego rzetelnej oceny, a decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. G.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a to:
- 1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i podzielenie zapatrywania organów administracji obu instancji pomimo niewyjaśnienia przez organy administracji obu instancji wszystkich okoliczności sprawy i błędne ustalenie, że piwnica została pobudowana w 1997 r., podczas gdy w rzeczywistości została pobudowana jeszcze przed 1994 r. (najpóźniej w 1993 r. jak zeznał świadek W. G.), a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pomimo, iż organy powinny stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane,
- 2. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bardzo pobieżne rozpoznanie zarzutów skarżącej zawartych w skardze, bez rozważenia ich istoty i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia,
- 3. art. 170 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest w całości bezwzględnie związany treścią wyroku Sądu Rejonowego w [...] (sygn. akt [...]), oraz poczynionych przez niego ustaleń, podczas, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w [...] była wyłącznie kwestia wydania części nieruchomości, a nie kwestie innych naruszeń przepisów prawa, co obligowało organy w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., do dokonania samodzielnej oceny całokształtu materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o własne ustalenia,
- 4. naruszenie art. 7 w zw. z art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez powielenie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organy obu instancji, w szczególności polegającej na uznaniu za podstawę ustalenia okoliczności faktycznych protokołu z rozprawy przed Sądem Rejonowym w [...] (sygn. akt [...]) zawierającego treść zeznań świadka w zakresie daty pobudowania piwnicy, pomimo iż przesłuchany przed organem administracji świadek zaprzeczył tej okoliczności wskazując na powstanie piwnicy przed 1994 rokiem, a mimo to organy uznały, wyższość protokołu z rozprawy sądowej nad odebranymi w toku postępowania przed organem administracji zeznaniami świadka, ignorując posiadanie przez protokół z przesłuchania świadka przed sądem waloru dokumentu urzędowego jedynie co do faktu przesłuchania świadka, a nie okoliczności, które miałyby zostać stwierdzone treścią jego zeznań.
W związku z wymienionymi naruszeniami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrócenie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w I i II instancji. Ponadto wniosła o zawieszenie postępowania do czasu ukończenia postępowania przed Burmistrzem Miasta i Gminy [...] o rozgraniczenie działek o nr. ewidencyjnych [...] i [...] w Z. Równocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego też względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do rozpoznania zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania wskazać należy, że z pisma uczestnika postępowania K. M. z dnia 18 lutego 2018 r. oraz załączonych do niego dokumentów wynika, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Burmistrz [...] odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami [...] i [...], co czyni wniosek o zawieszenie postępowania bezprzedmiotowym.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w myśl art. 7 k.p.a. organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie tak zebranego materiału dowodowego organ ocenia (zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a.), czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada swobodnej oceny dowodów realizowana powinna być zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Przede wszystkim dokonywana ocena oparta powinna być na wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego, uwzględniając ocenę poszczególnych dowodów jak i wzajemnych ich relacji.
Przy ocenie wartości i znaczenia dowodów organ zobligowany jest do uwzględnia ograniczenia zawartego w art. 76 § 1 k.p.a. Natomiast wynik tak przeprowadzonej analizy powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, iż organ podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia daty powstania budynku, która to okoliczność miała bezpośrednie znaczenie dla przyjęcia, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Starał się ustalić, czy istnieje geodezyjna lotnicza dokumentacja fotograficzna nieruchomości, na której usytuowany jest budynek. Po uzyskaniu informacji negatywnej, wobec nie w pełni spójnych oświadczeń skarżącej i jej ojca, który jest jej pełnomocnikiem, ściągnięto uwierzytelnioną kopię protokołu rozprawy z dnia 15 czerwca 2011 r. w sprawie sygn. akt [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] z zeznaniami W. G. przesłuchanego w charakterze świadka w sprawie o wydanie nieruchomości. Z zeznań tych wynikało, że budynek (piwniczka) zaczął budować w 1997r.
Nie ulega zatem wątpliwości, że organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ostatecznie przyjął na podstawie analizy zebranych dowodów, za najbardziej wiarygodne zeznania W. G. jako świadka, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej w postępowaniu o wydanie nieruchomości. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że protokół przesłuchania przed sądem powszechnym nie jest dokumentem urzędowym w zakresie treści zeznań w nim zapisanych. Nie ma on też większej wartości dowodowej w porównaniu z treścią zeznań złożonych w toku postępowania administracyjnego.
Nie mniej jednak, wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, nie można przyjąć, że organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Zgodnie z powszechnie wyrażanym w piśmiennictwie i orzecznictwie stanowiskiem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego kierując się zasadami logicznego rozumowania. Dla skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ poprzez zarzut naruszenia zasady swobody oceny dowodów konieczne jest wykazanie, że organ naruszył wymienione wyżej reguły logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego czy też wnioski jego sprzeczne są z wiedzą ogólną czy też z konkretnej dziedziny. W skardze kasacyjnej żadnych takich zarzutów nie przedstawiono, wywodząc jedynie, że ustalenie daty budowy budynku na podstawie zeznań złożonych kilka lat wcześniej przed sądem powszechnym stanowi o dowolnej ocenie dowodów w kontekście późniejszych, odmiennych zeznań tej samej osoby.
Mając właśnie na uwadze, że zeznania, na których organ oparł swoje ustalenia były wcześniejsze a więc bliższe czasowo daty budowy budynku i składane były w sprawie nie dotyczącej legalności budowy, czyniło je bardziej wiarygodnymi. Trafnie zatem organ przyjął je za podstawę swoich ustaleń. Uwzględniając powyższe, uznać należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym, nie doszło też do naruszenia art. 170 p.p.s.a. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bardzo pobieżne rozpoznanie zarzutów skarżącej zawartych w skardze, bez rozważenia ich istoty i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy uzasadnienia wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Podnieść należy, że skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powinien wskazać, na czym polega naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji oraz jak naruszenie to wpłynęło na sposób rozpoznania sprawy, nie zaś jedynie stwierdzić, że brak jest prawidłowej kontroli decyzji przez Sąd wojewódzki. Z tych samych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej i zastosował środki określone w ustawie. W skardze kasacyjnej brak jest uzasadnienia na czym miałoby polegać naruszenie wskazanego przepisu.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 49b Prawa budowlanego zauważyć należy, że organ po ustaleniu, że do niniejszej sprawy zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. podjął czynności mające na celu legalizację budynku (piwniczki). Skarżąca postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. została prawidłowo wezwana, do przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji inwestycji, którego to wezwania nie wykonała.
W świetle ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro w dacie wszczęcia postępowania budowa przedmiotowego budynku gospodarczego objęta była wymogiem dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), zasadnym było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawa budowlanego. Skoro skarżąca nie była w stanie przedstawić oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane koniecznym było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Konstrukcja powołanej normy nie pozostawia organom uznaniowości ani też możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.