Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1489/09, oddalił skargę Q.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji byłego Wojewody Leszczyńskiego z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...], stwierdzającej, że Q.K., syn B. i B., urodzony 27 czerwca 1984 r. w H., posiada obywatelstwo polskie na podstawie art. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.).
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w dniu 21 kwietnia 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie i po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Leszczyńskiego nr [...]. W dniu 19 czerwca 2009 r. pełnomocnik strony wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister wskazał także, że Wojewoda Wielkopolski zagubił akta sprawy byłego Wojewody Leszczyńskiego o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez Q.K. Zachowane szczątkowe dokumenty pozwalają jednak na rozstrzygnięcie sprawy stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. Nie oznacza to, że Wojewoda Wielkopolski nie jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w celu odtworzenia zagubionych akt.
Zdaniem Ministra przedmiotowa decyzja Wojewody Leszczyńskiego w sposób rażący narusza prawo, co wynika z jej treści. Zgodnie z art. 4 cytowanej wyżej ustawy dziecko nabywało przez urodzenie obywatelstwo polskie, gdy oboje rodzice byli obywatelami polskimi albo jedno z rodziców było obywatelem polskim, a drugie było nieznane bądź nieokreślone było jego obywatelstwo lub nie posiada żadnego obywatelstwa. W dacie urodzenia Q.K., jego matka posiadała obywatelstwo wietnamskie a ojciec był nieznany (akt urodzenia nr 1382/98) lub posiadał obywatelstwo wietnamskie (akt urodzenia nr 1309/1998). W związku z powyższym Q.K. nie mógł nabyć obywatelstwa polskiego na podstawie art. 4 ustawy o obywatelstwie polskim.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższej decyzji zarzucono naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7-9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niezastosowanie się do ich dyspozycji; art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do ich dyspozycji; art. 170 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie nie odpowiada warunkom określonym w tym przepisie; art. 61 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wszczęcie z urzędu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że błędna wykładnia przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wydając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą dokonał błędnej wykładni art. 4 w zw. z art. 7 ustawy o obywatelstwie polskim. Skarżący wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie B.K. z dnia 29 grudnia 1998 r. o uznaniu dziecka, tj. Q.T.H. Tym samym w dniu wydania przez Wojewodę Leszczyńskiego decyzji zachodziła przesłanka z art. 4 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim.
Ponadto skarżący wskazał, że w dacie wydania przez Wojewodę Leszczyńskiego decyzji był on małoletni. Rzeczpospolita Polska jest stroną Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.) zgodnie z którą we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez władze administracyjne, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 Konwencji). Wydanie ww. decyzji niewątpliwie służyło jego dobru i uzasadniało działanie Wojewody.
Zdaniem skarżącego, nie może być również podstawą stwierdzenia nieważności zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Ustalenie ojcostwa nastąpiło na skutek uznania dziecka i wywołało skutki wstecz. Uznanie dziecka oznacza natomiast, iż w dacie urodzenia skarżący posiadał rodziców, z których jedno było obywatelem polskim. Interpretując art. 7 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, należy mieć na uwadze interes dziecka, nakazujący uwzględnienie przy określaniu jego obywatelstwa zmian w ustaleniu osoby ojca, a zatem zmian, w wyniku których nastąpiło uznanie bądź ustalenie ojcostwa w stosunku do dziecka.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1489/09, wskazał, iż nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7-9 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że skarżący nie wskazał na czym owe naruszenie miałoby polegać. Nie doszło również w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – Minister wydając zaskarżoną decyzję zgromadził materiał dowodowy niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał oceny tego materiału biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Ponadto Sąd wskazał, że zasada trwałości decyzji administracyjnych podlega stosownym ograniczeniom na podstawie szczególnych regulacji prawnych – a taką jest właśnie art. 156 k.p.a.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że organ w uzasadnieniu szczegółowo wskazał, które przepisy zostały w sposób rażący naruszone oraz w sposób jasny i klarowny wyjaśnił sytuację faktyczną i prawną sprawy.
Słusznie, zdaniem Sądu, organ uznał, że w niniejszej sprawie wnioskodawca nie spełnił przesłanek z art. 4 ustawy o obywatelstwie polskim. Z aktów urodzeń skarżącego wynika, że w chwili jego urodzenia jego ojciec był nieznany lub był on obywatelem wietnamskim. Uznanie skarżącego przez obywatela polskiego nastąpiło w grudniu 1998 r. – nie został więc w niniejszej sprawie zachowany wynikający z art. 7 ustawy o obywatelstwie polskim roczny termin pozwalający na uwzględnienie, przy ustalaniu obywatelstwa dziecka, zmiany w ustaleniu osoby albo obywatelstwa jednego lub obojga rodziców. Ponadto Sąd podkreślił, że organ dysponując wystarczającym materiałem niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy nie był ani uprawniony, ani obowiązany do oczekiwania na odtworzenie akt przez Wojewodę Wielkopolskiego.
W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia Konwencji o prawach dziecka – nie można stwierdzić bowiem, że działania organu zmierzały do naruszenia tożsamości dziecka, a w szczególności jego obywatelstwa. Poszanowania tożsamości dziecka, w tym jego obywatelstwa, nie można łączyć z prawem do legitymowania się obywatelstwem polskim na podstawie decyzji o charakterze deklaratoryjnym, wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Kompetencja wewnętrzna państwa do regulowania kwestii związanych z obywatelstwem wynika z zasady suwerenności.
W skardze kasacyjnej Q.K. zarzucił powyższemu wyrokowi:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 w zw. z art. 7 ustawy o obywatelstwie polskim poprzez błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie przez Sąd, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej w tych przepisach, w sytuacji gdy organ nie dopełnił warunków określonych w art. 77 § 1 k.p.a.
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony z naruszeniem reguł procedury, o których mowa w art. 7-9 i art. 80 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że strona skarżąca niejednokrotnie podczas postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją podnosiła, że w związku z zaginięciem i nie odtworzeniem akt sprawy wszczęcie i prowadzenie przedmiotowego postępowania jest co najmniej przedwczesne. Fakt, że w trybie nadzwyczajnym organ nie prowadzi postępowania co do istoty nie oznacza, że zwolniony on jest z obowiązku przestrzegania zasad postępowania.
Ponadto skarżący, odnosząc się do stwierdzenia Sądu, iż organ dysponując wystarczającym materiałem nie był uprawniony ani obowiązany do oczekiwania na odtworzenie akt wskazał, że fakt, iż organy powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki nie oznacza, że zachowanie terminu do załatwienia sprawy jest ważniejsze od jakości jej rozpatrzenia. Ma to szczególne znaczenie w trybie nadzwyczajnym, który może skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, która wywołała już określone i bardzo często nieodwracalne skutki prawne.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.
W związku tym, że w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do naruszenia przepisów postępowania.
Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ z naruszeniem reguł procedury z art. 7-9 i 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona, poza wskazaniem takich przepisów, spośród regulujących postępowanie sądowo administracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym skarżony akt administracyjny został wydany, miała obowiązek wykazania, że naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – treść wyroku; wywieść, że gdyby prawo nie zostało naruszone wyrok, co do istoty, byłby odmienny od skarżonego. Uzasadnienie powyższego zarzutu tego wymogu nie spełnia.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony w oparciu o materiał dowodowy wystarczający do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Leszczyńskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. w której stwierdzono na podstawie art. 4 ustawy o obywatelstwie polskim, iż skarżący posiada obywatelstwo polskie. Okoliczność zagubienia przez Wojewodę Wielkopolskiego akt sprawy Wojewody Leszczyńskiego o stwierdzenie posiadania przez małoletniego wówczas skarżącego obywatelstwa polskiego nie ma zatem znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż okoliczności potrzebne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały udowodnione.
Ponadto skarżący nie próbował nawet wykazać, iż informacje znajdujące się w zagubionych aktach mogłyby rzucić nowe światło na okoliczności przedmiotowej sprawy i w konsekwencji wpłynąć na jej rozstrzygnięcie. Skarżący nie wykazał także w jaki sposób zostały naruszone przepisy art. 7-9 k.p.a.
Odnośnie przywołanej w skardze kasacyjnej zasady poszanowania praw nabytych podkreślić należy, że skarżący nie nabył na podstawie decyzji Wojewody Leszczyńskiego obywatelstwa polskiego, gdyż decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, czyli potwierdzający istniejący stan prawny. Słusznie również Sąd I instancji nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 w zw. z art. 7 ustawy o obywatelstwie polskim poprzez błąd subsumcji w sytuacji, gdy organ nie dopełnił warunków określonych w art. 77 § 1 k.p.a. również jest nietrafiony. Zgodnie z art. 4 ustawy o obywatelstwie polskim dziecko nabywa przez urodzenie obywatelstwo polskie, gdy oboje rodzice są obywatelami polskimi albo jedno z rodziców jest obywatelem polskim, a drugie jest nieznane bądź nieokreślone jest jego obywatelstwo lub nie posiada żadnego obywatelstwa. Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący w chwili urodzenia nie mógł nabyć obywatelstwa polskiego przez urodzenie. Jak wynika z odpisów aktu urodzenia, znajdujących się w aktach sprawy, matka skarżącego nie była obywatelką polską, a ojciec był nieznany (akt urodzenia nr 1382/1998) lub posiadał obywatelstwo wietnamskie (akt urodzenia nr 1309/1998).
Skarżący urodził się 27 czerwca 1984 r. Z oświadczenia z dnia 29 grudnia 1998 r. wynika, że został on uznany przez obywatela polskiego za swoje dziecko, jednak fakt ten nie mógł mieć wpływu na nadanie mu obywatelstwa polskiego przez urodzenie, bowiem późniejsze uznanie dziecka przez obywatela polskiego może być uwzględnione przy określaniu obywatelstwa dziecka tylko wówczas, gdy nastąpiło przed upływem roku od dnia urodzenia się dziecka (art. 7 ust. 1 zdanie 1 ww. ustawy). Przywoływana w skardze okoliczność, iż oświadczenie o uznaniu dziecka wywołuje skutki od chwili urodzenia się dziecka, ma znaczenie przy określeniu obywatelstwa dziecka przez urodzenie, jednakże przy uwzględnieniu unormowań przyjętych w ustawie o obywatelstwie polskim. Ustawa o obywatelstwie polskim określa nabycie obywatelstwa polskiego i nie reguluje kwestii nabycia i utraty obywatelstwa innego państwa. Jeżeli dziecko przez urodzenie w chwili urodzenia nie nabyło obywatelstwa polskiego, to z reguły nabyło obywatelstwo innego państwa i późniejsze zdarzenia mogą powodować zmiany w określeniu obywatelstwa dziecka w ograniczonym zakresie w przypadkach wskazanych w ww. ustawie.
Nietrafne jest więc założenie, że zmiany w ustaleniu osoby ojca w każdym czasie powodują zmiany co do określenia obywatelstwa dziecka (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 189/07). Nie było zatem w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego - decyzja Wojewody Leszczyńskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. została więc wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 4 i 7 ustawy o obywatelstwie polskim.
Podkreślenia jednak wymaga, iż okoliczność, że skarżący przez wiele lat przebywał w Polsce w błędnym, z winy organu państwa przeświadczeniu o posiadaniu obywatelstwa polskiego, przemawia za potrzebą uwzględnienia tej okoliczności przy rozstrzyganiu o jego prawie pobytu w Polsce, w sytuacji, gdy skarżący zdecyduje się wystąpić do właściwych organów ze stosownym wnioskiem. Należy również wskazać, że uchylenie decyzji Wojewody Leszczyńskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. nie zamyka skarżącemu drogi do nabycia obywatelstwa polskiego w innym trybie, np. przewidzianym w art. 8 ust. 2 czy art. 16 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.