Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 8 lutego 2005 r. wydanym w powołaniu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2001 r., ustalającą na rzecz Spółki z o.o. "C" w W., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingów na 220 i 260 miejsc postojowych, przy [...] przy ul. [...] we Wrocławiu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji – niedokonanie przez organ odwoławczy interpretacji treści ustaleń planu dla terenu oznaczonego symbolem JS – tereny specjalne, na których planowano realizację parkingów, jak również niedokonanie oceny interpretacji tych ustaleń dokonanej przez organ I instancji.
Zdaniem Sądu I instancji "brak ustaleń organu odwoławczego w powyższym zakresie, stanowi istotne naruszenie prawa materialnego (art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), które miało wpływ na wynik sprawy".
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółka z o.o. C. w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a dokładnie – art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), przez jego błędne zastosowanie przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, a także naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- - art. 65 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) polegające na nie doręczeniu stronie skarżącej pism procesowych złożonych na rozprawie tj. pisma z dnia 17 stycznia 2005 r. oraz z dnia 26 stycznia 2005 r., a także – odpisu skargi,
- - art. 113 § 1 pow. ustawy polegające na zamknięciu rozprawy i wydaniu wyroku bez przeprowadzenia dowodu z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c pow. ustawy polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji tylko z tego względu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało wymogom art. 107 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym(tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) obowiązującej w dacie wydawania decyzji – organ administracji mógł odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji tylko wówczas, gdyby z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wynikało jednoznacznie, że na terenie przewidzianym pod realizację planowanego przedsięwzięcia wykluczona była możliwość zabudowy i zagospodarowania tego terenu w sposób zamierzony przez inwestora. Takiego zakazu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem JS plan nie przewiduje.
Niedookreślone w planie przeznaczenia tego terenu jako "teren urządzeń specjalnych" dawało zatem możliwość przeznaczenia go na cele wynikające z potrzeb miasta.
Prezydent m. Wrocławia mógł więc przeznaczyć ten teren pod budowę Hipermarketu oraz parkingów i nie jest to sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego. W powołaniu na ten sam zapis planu –wcześniej zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie tylko dla hipermarketu, ale także dla budynku mieszkalnego ośmioklatkowego.
Zdaniem skarżącego, skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się wadliwości decyzji organu I instancji, które prowadziłyby do uchylenia również decyzji tego organu z powodu błędnej interpretacji obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to uchylenie tylko decyzji organu II instancji i tylko z powodu braków w uzasadnieniu, nie może być ocenione jako znajdujące oparcie w powołanym przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Z tych względów skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze oświadczyło, że skargę tę popiera. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji – oceniono przede wszystkim zarzuty zawarte w odwołaniu. Zbadano także zapisy planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do tego terenu. Wobec jednak niezawarcia w tekście planu zapisów precyzujących przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem JS poza stwierdzeniem, że jest to teren urządzeń specjalnych – nie było możliwości dokonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceny bardziej wnikliwej czy bardziej obszernej, niż zawarta w decyzji organu I instancji, interpretacja zapisów planu w stosunku do tego terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy mimo, iż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji.
Przede wszystkim wskazane w tej skardze uchybienia polegające na nie doręczeniu skarżącej odpisu skargi i pism procesowych nie mogłyby być ocenione jako naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, skoro obecny na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pełnomocnik strony składającej skargę kasacyjną, nie zgłaszał zastrzeżeń w tej kwestii, ani nie wnosił o odroczenie sprawy w celu umożliwienia stronie ustosunkowania się do skargi i niedoręczonych pism.
Z pisma procesowego zaś złożonego przez te stronę w dniu 24 stycznia 2005 r. wynika, że znana była tej stronie treść skargi wniesionej do WSA, bowiem w piśmie tym zawarto ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w tej skardze. Pisma procesowe strony przeciwnej dotyczyły w szczególności uciążliwości funkcjonowania Hipermaketu dla okolicznych mieszkańców, a nie zgodności zamierzonej budowy parkingów przy tym Hipermarkecie – z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Nie miały więc istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.
Trafny natomiast i uzasadniający uchylenie zaskarżonego wyroku jest zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku ze wskazaniem przez ten Sąd, iż zaskarżona decyzja narusza art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz art. 107 k.p.a. i zawartą w wyroku tym ocenę, że naruszenia tych przepisów mają charakter istotny, wpływający na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja "zapadła z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 43 tej ustawy poprzez pominięcie analizy zamiaru realizacji planowanej inwestycji pod kątem ustaleń w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu".
Odnosząc się do tego stwierdzenia wskazać należy, że przepis art. 43 pow. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania omawianej decyzji stanowił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego – a contrario – wynikało, że nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest sprzeczne z przepisami prawa i ustaleniami planu.
Skoro zatem w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy wydając decyzję nie dokonał oceny, czy zamierzenie jest zgodne czy też jest sprzeczne z przepisami planu i z tej przyczyny uchylił decyzję, to nie było podstaw do stwierdzenia, że uchylona decyzja wydana została z naruszeniem pow. art. 43.
Zarzut bezzasadności uchylenia decyzji mimo braku podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie decyzji w sposób istotny narusza wymogi art. 107 k.p.a. należy uznać za zasadny.
Wprawdzie Sąd I instancji trafnie wskazał w motywach wyroku, że organ odwoławczy obowiązany jest do rozpatrzenia wszystkich zarzutów strony zawartych w odwołaniu i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji, jednakże w okolicznościach sprawy niniejszej nie można skutecznie czynić zarzutu organowi odwoławczemu, że nie rozważył zarzutu niezgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, skoro – jak wynika z treści odwołania, taki zarzut w odwołaniu nie został zawarty.
Nie zwalniało to wprawdzie organu odwoławczego od dokonania oceny tej kwestii niezależnie od tego, czy okoliczność braku zgodności planem była podnoszona w odwołaniu. Organ odwoławczy stosownie do art. 138 k.p.a. rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić wszystkie okoliczności istotne dla wyniku sprawy, a więc także i te, na które nie zwrócono uwagi w odwołaniu.
W sprawie niniejszej jednak niezamieszczenie w uzasadnieniu takiej oceny nie może być traktowane jako istotne naruszenie przepisów, mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu szczegółowo ustosunkował się do kwestii zgodności omawianego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego, uznając, że zapis w części tekstowej planu (stanowiący, iż teren oznaczony symbolem JS jest to "teren urządzeń specjalnych, nieokreślonych niniejszym planem"), nie daje podstaw do stwierdzenia ani zgodności ani sprzeczności z ustaleniami tego planu. Mając jednak na uwadze, że w czasie dokonywania tych ustaleń na omawianym terenie znajdowały się wojskowe zakłady remontu środków transportu wraz z parkingami i miejscami postojowymi dla samochodów, a plan nie mówił o zmianie funkcji tego terenu, to można przyjąć, że zamiar realizacji na tym terenie parkingu niezbędnego do właściwego funkcjonowania Centrum Handlowego C. i poprawy bezpieczeństwa komunikacyjnego na tym obszarze jest zgodny w przeznaczeniem terenu wynikającym z planu.
Nieodniesienie się do tych motywów organu I instancji w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego może być wprawdzie traktowane jako uchybienie, jednakże w okolicznościach sprawy niniejszej (braku zarzutów dotyczących tej kwestii w odwołaniu, treści ustaleń planu zawartych w dołączonym do akt wypisie i wyrycie z planu, z którego nie wynika, że na omawianym terenie obowiązuje zakaz realizacji parkingów) uchybienie to nie może być traktowane jako naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym jakikolwiek wpływ, a tym bardziej - jako mający wpływ istotny na wynik sprawy uzasadniający uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 pow. ustawy.